recht

Rechtsgutachten zur Geltung eines „Typenzwangs“ nach § 2 Abs. 6 PBefG
von Rechtsanwalt Dr. Christian Heinze.
der Firma Vetter GmbH in Zörbig erstattet am 6. März 2013
Abdruck mit Genehmigung der Auftraggeberin



Inhaltsübersicht:

A. Der dem Gutachten zugrunde liegende Genehmigungswettbewerb
   1. Bekanntgaben der Genehmigungsbehörde
   2. Genehmigungsanträge
      a) Feste Haltestellen und Fahrzeiten
      b) Bestellfrist, Linienübergriff, haustürnah
   3. Genehmigungen des Landkreises Wittenberg von 2007 und 2008

B. Gutachtenthema

C. Entwicklung der Gesetzeslage und Rechtsprechung
  I. Typenvorschriften und Rechtsprechung bis 2012
   1. Gesetzeslage und Rechtsprechung bis 1964
   2. Verfassungsrechtsprechung und Gesetzesänderungen 1964 bis 2012
      a) Unbeschränkter Typenzwang verfassungswidrig
      b) Entwicklung bis 1990
      c) Verfassungsrechtsprechung seit 1990
   3. Rechtsprechung der Verwaltungs- und Zivilgerichte seit 1964
   4. Insbesondere: Rechtsprechung zu den Genehmigungen des Landkreises Wittenberg von 2007/08
      a) Urteile des VG Halle vom 15.10.2010
      b) Urteile des OVG Magdeburg vom 1.8.2012
  II. Die Änderung des § 2 Abs. 6 PBefG zum 1.1.2013

D. Genehmigungsanspruch und Typenbildung nach dem PBefG
  I. Genehmigung nach §§ 42, 43 und 46 bis 51 PBefG
   1. Flexibler Verkehr kein Gelegenheitsverkehr
   2. Flexibler Verkehr kein Sonder-Linienverkehr
   3. Flexibler Verkehr als regulärer Linienverkehr
  II. Der Wortlaut des § 2 Abs. 6 PBefG
   1. Wortbedeutung der bis 2012 geltenden Fassung
   2. Ausnahmedeutung der bis 2012 geltenden Fassung
   3. Die Änderung zum 1.1.2013
  III. Verfassungskonforme Auslegung des § 2 Abs. 6 PBefG
   1. Verfassungsrechtlicher Genehmigungsanspruch
      a) Irreführende Systematik des PBefG
      b) Typisierung und ihre Rechtfertigung
   2. Zuordnung von Anforderungen an Verkehrstypen
      a) Linienverkehr
       aa) Regulärer Linienverkehr
       bb) Sonderlinienverkehre
      b) Gelegenheitsverkehr
       aa) Taxenverkehr
       bb) Mietwagenverkehr
       cc) Sonstiger Gelegenheitsverkehr
   3. Zur Gutachtenfrage I: Voraussetzung übergeordneter Interessen
   4. Zur Gutachtenfrage II: Zulassungsanspruch als Regel
  IV. Zur Gutachtenfrage III: Anforderungen an flexible Verkehre
   1. Die öffentlichen Verkehrsinteressen
   2. Wettbewerb von Linienverkehren
   3. Wettbewerb von Linien- mit Gelegenheitsverkehren
      a) Flexibilität mit Hilfe von Taxen oder Mietwagen
      b) Wettbewerb zwischen Linien-, Taxen und Mietwagenverkehr
       aa) Haltestellenbindung, Fahrwegbestimmung
       bb) Regelmäßigkeit
       cc) Fahrgastfreiheit
      c) Abwägung der Versorgungslage
  V. Zusammenfassung des Gesamtergebnisses


A. Der dem Gutachten zugrunde liegende Genehmigungswettbewerb
1. Bekanntgaben der Genehmigungsbehörde
1 Der Landkreis Wittenberg hat als Genehmigungsbehörde nach dem Personenbeförderungsgesetz wegen Auslaufens bestimmter Linienverkehrsgenehmigungen an Unternehmen, die den dadurch entstehenden Verkehrsbedarf decken wollten, „Antragsunterlagen für den Genehmigungswettbewerb“ ausgegeben.
2 Die Antragsunterlagen enthielten die Beschreibung von Kriterien, nach denen die Behörde Genehmigungsanträge zu bewerten beabsichtigte (Bewertungsrichtlinien des Landkreises Wittenberg), unter anderem in Abschn. E 5 solche zur Bewertung „der flexiblen Bedienform“ nach dem Verhältnis zwischen jährlichen Fahrplankilometern im festen Linienverkehr zu jährlichen Fahrplankilometern in flexibler Bedienform (zitiert nach dem Urteil des OVG Magdeburg vom 1.8.2012 - 3 L 2/11).
3 In den Bewertungsrichtlinien hat die Genehmigungsbehörde für ihre Genehmigungsentscheidung einen prozentualen „Abrufungsgrad“ für die „angebotenen flexiblen Fahrten“ festgelegt (Urteil des VG Halle vom 8.3.2007 - 7 A 1/10 - S. 5, 12 der Ausfertigung).
4 Das Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr im Land Sachsen-Anhalt (ÖPNVG LSA) vom 31. Juli 2012 (GVBl. LSA 2012, 307, 308) rechnet in § 2 Abs. 1 „flexible Bedienformen“ dem öffentlichen Personennahverkehr zu, sieht in § 6 Abs. 2 Nr. 6 vor, daß Nahverkehrspläne flexible Bedienformen fordern, und läßt sie nach § 8 Abs. 5 und § 8a Abs. 1 S. 2 als Bemessungsgrundlage für Investitionsanteile als Förderungsvoraussetzungen gelten.
5 Zu den Antragsunterlagen gehörte der Nahverkehrsplan 2007 - 2014 für den Landkreis Wittenberg. Dieser sah vor, dass im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge die Verkehrsbedienung auch durch flexible Bedienfor-men erfolgen (Nr. 6.3.4) und diese verstärkt einbezogen und mit dem bisherigen konventionellen Linienverkehr verzahnte werden sollte.
2. Genehmigungsanträge
6 Daraufhin gingen bei der Genehmigungsbehörde mehrere konkurrierende Anträge auf Nachfolge-Genehmigungen zur Abdeckung desselben Verkehrsbedarfs ein, die unterschiedliche Angebote für „Rufbus-“ und „Anrufbusverkehre“ enthalten. Ihnen ist gemeinsam, daß Beförderungen auf Bestellung von Fahrgästen durchgeführt werden. Sie unterscheiden sich durch mehr oder weniger große Annäherung an die durch Fahrplan und Haltestellenbindung geprägten Bedienformen im regulären Linienverkehr. Soweit sich nachstehende Ausführungen allgemein auf bestellungsabhängige Angebotsarten beziehen, werden sie als „flexible Bedienformen“ bezeichnet.
a) Feste Haltestellen und Fahrzeiten
7 Unter anderen hat ein Konkurrenzunternehmen mit seinen Linienverkehrs-Genehmigungsanträgen einen „Rufbus“-Verkehr angeboten. Der Rufbus sollte auf telefonische Anmeldung von Fahrgästen Linien- Haltestellen zu den im Fahrplan angegebenen Zeiten anfahren. (OVG S. 4 f.)
b) Bestellfrist, Linienübergriff, haustürnah
8 Die Firma Vetter bot neben festen Linienbusfahrten als flexible Bedienformen „linienbezogen und mit Fahrnummern dargestellte … Anrufbusverkehre“ an. Danach sollte der Bus „vom Fahrtwunsch abhängig … flexibel innerhalb des Linienbündels von Haltestelle zu Haltestelle“ verkehren und „an Schnittstellen zwischen den genehmigten Linienbündeln“ wechseln und im übrigen örtlich und zeitlich vom Fahrgast bestimmt werden, aber innerhalb bestimmter Zeiten vor und nach festem Fahrplanangebot ausgeschlossen sein. Behinderte Mitbürger sollten „haustürnah“ bedient werden. Die Bedienung des Anrufbus-Angebots sollte „im Wege einer Verkehrskooperation an Taxen- und Mietwagen vergeben“ werden. (OVG aaO. S. 4 f.)
3. Genehmigungen des Landkreises Wittenberg von 2007 und 2008
9 Der Landkreis Wittenberg hat der Fa. Vetter unter gleichzeitiger Ablehnung (in besonderen Bescheiden) von Konkurrenzanträgen Genehmigungen vom 8.3.2007 für ein „Stadtverkehrslinienbündel“ und für das „linkselbische regionale Linienbündel“ sowie vom 12.6.2008 für das „südwestliche regionale Linienbündel“ erteilt.
10 Genehmigt wurden der beantragte „Anrufbusverkehr im Flächenbetrieb“ mit neu einzurichtenden Anrufbushaltestellen. Die Genehmigungen sind mit Nebenbestimmungen verbunden, wonach der „Anrufbusverkehr“ entsprechend den Forderungen des Nahverkehrsplans des Landkreises Wittenberg zu gestalten und für alle Anrufbusfahrten „grundsätzlich“ als Anfangs- und Endpunkt der Fahrt eine Abfahrthaltestelle zu nutzen ist, und zwar auch für die Beförderung Behinderter. Eine Haustürbedienung haben die Genehmigungen ausdrücklich nicht erlaubt. Sie enthalten den „Hinweis“, im Anruf-Busverkehr sei die Einbindung von ortsansässigen Unternehmen mit Taxen- bezw. Mietwagengenehmigungen vorzusehen.
11 Gewisse örtlich bestimmte Anrufbusverkehre sind nur zugelassen, soweit Anrufe „in oder aus Richtung“ eines „genehmigten Linienweges über“ bestimmte Orte eingehen oder die Beförderung in Richtung nach oder aus Richtung von bestimmten Orten stattfindet (linkselbisches Linienbündel Abschn. II. 2.).
12 Außerdem enthalten die Genehmigungen Nebenbestimmunen zum Wettbewerbsschutz bestimmter, Dritten genehmigter Verkehrsleistungen oder von Schienenpersonen-„Parallel“-Verkehren.
13 Die Begründungen der Bescheide legen die Kostenvorteile des flexiblen gegenüber herkömmlichem Linienverkehr dar und folgert, daß ein herkömmlicher Verkehr im Landkreis Wittenberg nur wirtschaftlich vertretbar ist, wenn er stark ausgedünnt ist. Flexible Bedienunsformen hätten sich als Bestandteil integrierter Gesamtverkehrskonzepte etabliert. Unter anderem nimmt die Begründung auf Vorteile einer Vermehrung der Haltestellen durch die Genehmigung von zusätzlich 33 Haltestellen im Stadtverkehr und 47 Haltestellen im linkselbischen Bündel Bezug. Die Begründung erklärt eine klare Abgrenzung zum Taxi- und Mietwagenverkehr für notwendig. Die Bewertung der flexiblen Bedienunsform erfolge im Rahmen des in Beschlüssen des OVG Magdeburg vom 9.2.2009 in Eilverfahren (1 M 6/07 und 1 M 267/06) zugelassenen Beurteilungsspielraumes. Aus der Bewertung ergibt sich, daß in flexibler Bedienunsform zwischen 4 und 24 Uhr ein stündliches oder halbstündliches Angebot an allen Betriebstagen genehmigt ist.
14 Dem VG Halle hat sich im Verfahren auf Konkurrentenklagen wegen der vorgenannten Genehmigungen die Genehmigungslage wie folgt dargestellt: „Der Anrufbus bezw. das verwendete Fahrzeug verkehrt innerhalb eines im Fahrplan gekennzeichneten Zeitraums nach mindestens einstündiger vorheriger Anmeldung“ (eines Bestellers) „von einer Haltestelle zu einer anderen Haltestelle, ohne daß es sich dabei um die Haltestellen einer bestimmten Linie handeln muß. Die Besteller legen End- und Zielhaltestelle fest; den genauen Zeitpunkt, die Fahrtroute sowie mögliche Zwischenhalte zur Aufnahme anderer Fahrgäste bestimmt die Zentrale“ des Linienverkehrsunternehmens (Urteil des VG Halle vom 25.10.2010 -7 A 1/10 HAL - S. 4 der Ausfertigung).
B. Gutachtenthema
15 Der Auftraggeber wünscht Beantwortung folgender Fragen:
16 I. Durfte die Genehmigung des in Abschn. A beschriebenen Anrufbusverkehrs nach § 2 Abs. 6 PBefG der bis 31.12.2012 geltenden Fassung allein deshalb versagt werden, weil der Verkehr keinem der im PBefG gebildeten Verkehrstypen entspricht oder nahe kommt ?
17 II. Darf die Genehmigung des in Abschn. A beschriebenen Anrufbusverkehrs nach § 2 Abs. 6 PBefG der ab 1.1.2013 geltenden Fassung allein deshalb versagt werden, weil der Verkehr keinem der im PBefG gebildeten Verkehrstypen entspricht oder nahe kommt ?
18 III. Soweit die Fragen zu I oder II zu verneinen sind: Welche Voraussetzungen galten bis 31.12.2012 oder gelten seit 1.1.2013 für die Genehmigung des in Abschn. A beschriebenen Anrufbusverkehrs ?
C. Entwicklung der Gesetzeslage und Rechtsprechung
19 Nach § 2 PBefG bedarf die gewerbliche Personenbeförderung der Genehmigung. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 PBefG wird sie unter anderem bei einem Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Linienführung und den Betrieb, bei einem Gelegenheitsverkehr mit Kraftomnibussen für den Betrieb und bei einem Gelegenheitsverkehr mit Personenkraftwagen für die Form des Verkehrs und den Betrieb mit bestimmten Kraftfahrzeugen unter Angabe ihrer amtlichen Kennzeichen erteilt.
I. Typenvorschriften und Rechtsprechung bis 2012
1. Gesetzeslage und Rechtsprechung bis 1964
20 Durch Gesetz vom 12.9.1955 waren aus 1934 und 1937 stammende Regelungen der Personenbeförderung „in den Willen des Bundesgesetzgebers aufgenommen“ worden. Nachdem das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 11.6.1958 (1 BvR 596/56 - Apothekenurteil - BVerfGE 7, 377) die vom Einzelnen frei gewählten untypischen (erlaubten) Betätigungen als Gegenstand der Schutzes der Berufsfreiheit durch Art. 12 GG herausgestellt hat (vgl. auch Beschl. vom 14.11.1989 - 1 BvL 14/85 ua - Rückkehrpflicht - BVerfGE 81, 70, 85 f.), hat es in seinem Urteil vom 8.6.1960 (1 BvL 53/55 ua - BVerfGE 11, 168) die Verfassungswidrigkeit der im Gesetz von 1955 als Maßgabe für die Entscheidung über Anträge auf Genehmigung von Personenverkehrsleistungen vorgesehene „Bedürfnisprüfung“ festgestellt.
21 In den Gründen dieser Entscheidung heißt es (unter Berufung auf BVerfG Urteil vom 11.6.1958), soweit ein Gesetz die Zulassung zur gewerblichen Personenbeförderung von der Vereinbarkeit mit öffentlichen Interessen oder öffentlichen Verkehrsinteressen abhängig macht, knüpfe es die Berufswahl an objektive Voraussetzungen, was nur zur zwingend gebotenen Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut mit Art. 12 GG vereinbar ist (S. 183, 190). Gehe es um Zulassungsvoraussetzungen, so müsse „stets dargetan werden, welche konkreten Störungen des Verkehrswesens überhaupt oder auch nur des Personenbeförderungswesens mit Sicherheit oder hoher Wahrscheinlichkeit eintreten werden“ (S. 185). Während Linienverkehr Interessen der Allgemeinheit in stärkstem Maße berührt, treffe das für Gelegenheitsverkehr in geringerem Maße zu (S. 184 ff.).
22 Gesetzgebung und Rechtsprechung sind den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nur unvollkommen gefolgt. Trotz der dadurch veranlaßten weiteren Judikate dieses Gerichts wirkt die Zurückhaltung bei der Verwirklichung der Berufsfreiheit im Bereich des PBefG bis in die Gegenwart fort, auch wo das zur Wahrung der fraglos vielfältigen und hoch zu bewertenden öffentlichen Interessen an Gestaltungen dieses Bereichs nicht erforderlich ist. Darin liegt einer der Gründe für die Rechtsunsicherheit im Umgang mit der Typisierung von Arten und Formen des ÖPNV durch das Personenbeförderungsgesetz.
23 Die Entscheidung vom 8.6.1960 machte überdeutlich, daß zumindest eine Generalüberholung des - wenn auch mindestens seit 1955 nicht mehr förmlich, so doch seinem Geist nach - vorkonstitutionellen Personenbeförderungsgesetzes erforderlich war. Eine solche Neufassung unternahm das Gesetz vom 21.3.1961 (BGBl. I S. 241). Es ordnet unter anderem in § 46 Abs. 2 PBefG an, daß als Formen der Verkehrsart Gelegenheitsverkehr nur Taxen-, Ausflugsfahrten-, Ferienreiseziel- und Mietverkehr zulässig sind, und § 46 Abs. 1 definierte Gelegenheitsverkehr als die Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen, die nicht zur Verkehrsart Linienverkehr im Sinne des § 42 PBefG gehört.
24 Dem hat die Rechtsprechung ohne ausreichende Beachtung der Berufsfreiheit ein Verbot von Beförderungen entnommen, die die gesetzlichen Voraussetzungen für keine der gesetzlich definierten Formen von Gelegenheits- oder Linienverkehr erfüllen (so der Vorlagebeschluß des Bundesgerichtshofs vom 23.4.1963 - 1 StR 447/62, zitiert vom BVerfG im Beschluß vom 7.4.1964, BVerfGE 17, 306, 309 f., 311 ff.; das BVerfG hat in diesem Beschluß bestätigt, daß das Personenbeförderungsgesetz so verstanden werden kann).
2. Verfassungsrechtsprechung und Gesetzesänderungen 1964 bis 2012
a) Unbeschränkter Typenzwang verfassungswidrig
25 Schon bald nach der Gesetzgebung von 1961 gab die verfassungsrechtliche Prüfung des Genehmigungsvorbehalts für die gewerblich oder durch Werbung vermittelte Mitnahme von Fahrgästen bei privaten, dem allgemeinen Genehmigungsvorbehalt des PBefG nicht unterliegenden Kraftfahrzeugfahrten dem Bundesverfassungsgericht Anlaß, im Beschluß vom 7.4.1964 (1 BvL 12.63 - Mitfahrzentralen - BVerfGE 17, 306, 313 ff.) erneut die grundrechtlichen Anforderungen an ein verfassungsmäßiges Personenbeförderungsgesetz zur Geltung zu bringen: Ein Genehmigungsvorbehalt, der ein Beförderungsverbot (für den Fall der Nichtzugehörigkeit einer Beförderung zu einem der im Personenbeförderungsgesetz normierten Verkehrsleistungs-„Typen“) umfaßt (so genannter Typenzwang) sei mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung allgemeiner Handlungsfreiheit nur vereinbar
26 - wenn Voraussetzungen, Verfahren und Form der Genehmigung widerspruchsfrei gesetzlich so klar und für den Bürger erkennbarer umschrieben sind, daß er sein Verhalten danach bestimmen kann (Bezugnahme auf BVerfG Beschl. vom 3.2.1959 - 2 Bvl 10/56 - BVerfGE 9, 137, 149),
27 - wenn der Eingriff ein geeignetes und unerläßliches Mittel zur Erreichung gesetzgeberischer Ziele ist und
28 - wenn die zur Rechtfertigung des Eingriffs vorgebrachten Gründe gegen den grundsätzlichen Freiheitsanspruch des Bürgers abgewogen und der Einzelne nicht übermäßig belastet wird, wobei diese Gründe umso sorgfältiger geprüft werden müssen, je mehr der Eingriff elementare Äußerungsformen der menschlichen Handlungsfreiheit berührt (BVerfGE 17, 313 ff).
29 Einen die gesetzliche Zweckbestimmung des Verbots der vermittelten Mitnahme betreffenden Widerspruch hat der Beschluß vom 7.4.1964 zwischen dem Genehmigungsvorbehalt des § 2 und §§ 42, 46, 49 PBefG gesehen, aus denen sich nach der erwähnen Auslegung ergab, daß die Fahrten überhaupt nicht genehmigt werden können (S. 314).
30 Zum Nachweis der als Grundlage für eine verfassungsmäßige Zulassungsbeschränkung erforderlichen Eignung zur Verfolgung eines vorrangigen Gemeinwohlzwecks verlangt der Beschluß vom 7.4.1964 gesetzliche Eingriffsmerkmale, die einen sinnvollen Bezug zum Gesetzeszweck haben (S. 316 f.; siehe auch Beschluß vom 18.6.1986 - 1 BvR 787/80 - Notarzulassung - BVerfGE 73, 280, 296 und Beschluß vom 31.5.1988 - 1 BvR 520/83 - BVerfGE 78, 214, 226 zu den Grundsätzen der Normenklarheit und Justitiabilität). Der Beschluß schließt nicht aus, daß es Gründe gibt, die Tätigkeit der Mitfahr-Vermittler zu regeln. Er weist aber darauf hin, daß die Berufsfreiheit des Art. 12 GG für eine solche Regelung eine Prüfung voraussetzt, ob nicht weniger (als ein Verbot) eingreifende Regelungen genügen, um legitime Interessen des Gemeinwohls zu schützen (317 f.).
31 Zur Eignung und Erforderlichkeit als Voraussetzung einer personenbeförderungsrechtlichen Beschränkung der Berufsfreiheit siehe auch Beschl. des BVerfG vom 14.11.1989 (1 BvL 14/85 u - Rückkehrpflicht - BVerfGE 81, 70, 90 f.).
32 Aus dieser Rechtsprechung ergab sich die Verfassungswidrigkeit eines Typenzwangs mit der Wirkung eines Beförderungsverbots, den die Rechtsprechung bis dahin den §§ 2, 42, 43 und 46 bis 51 PBefG entnommen hatte.
33 Um diesem Mangel abzuhelfen, wurde durch Art. 1 Nr. 13 des am 28.8.1965 in Kraft getretenen Gesetzes vom 24.8.1965 (BGBl. I S. 906) folgender § 59a in das PBefG eingefügt:
34 „Beförderungen, die in besonders gelagerten Einzelfällen nicht alle Merkmale einer Verkehrsart oder Verkehrsform dieses Gesetzes erfüllen, können nach denjenigen Vorschriften dieses Gesetzes genehmigt werden, die dem Verkehr am meisten entsprechen.“
35 Damit verfolgte der Gesetzgeber vor dem Hintergrund des strengen gesetzlichen Typenzwanges des Personenbeförderungsrechtes das Ziel, „vom Gesetz nicht erfasste Verkehrsformen (grauer Verkehr), an deren Zulassung ein Interesse besteht, im Einzelfall genehmigungsfähig“ zu machen (Ausschussbericht des Verkehrsausschusses des Bundestages, BT-DrS IV/3472, S. 2).
b) Entwicklung bis 1990
36 Der Beschluß des BVerfG vom 14.10.75 (1 BvL 35/70 ua - Güterkraftverkehr - BVerfGE 40, 198) bestätigt die Schwere des Eingriffs in die Berufsfreiheit durch objektive Zulassungsbedingungen (S. 218) und daß ein solcher „nur zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut“ zulässig ist. Der Beschluß hebt ferner darauf ab, daß das eingesetzte Mittel (Kontingentierung der Zulassung zum Güterfernverkehr) geeignet sein muß, den gewünschten Erfolg zu fördern (S. 222). Auch in diesem Beschluß spielt Typizität eine Rolle, allerdings in dem Sinne, daß typische Fälle, für die eine Zulassungsbeschränkung nicht erforderlich ist, von dieser ausgenommen werden müssen. Der Beschluß erwähnt, daß begrenzte Straßenkapazität als Rechtfertigung für eine Kontingentierung der Nutzung durch Fahrzeuge in Betracht kommt (228 f.).
37Ohne die Problematik einer „Typisierung“ ausdrücklich anzusprechen, hat das BVerfG im Beschluß vom 8.11. 1983 (BVerfGE 65, 237 zur Problematik des Mietwagenverkehrs) in Anknüpfung an denjenigen vom 8.6.1960 (BVerfGE 11, 168, 186 ff.) die Unterscheidung der Verkehrsformen des Taxen- und Mietwagenverkehrs und einen Wettbewerbsschutz des Taxengewerbes auf Grund unterschiedler Interessen des Allgemeinwohls an beiden Verkehrsarten in Verbindung mit den besonderen öffentlichrechtlichen Pflichten und Bindungen des Taxengewerbes gerechtfertigt, die den Taxenverkehr beschweren (BVerfGE 65, 246 f.).
38 In seinem Sondervotum zum Beschluß des BVerfG vom 10.1.1984 (1 BvR 55,1254/81 - BVerfGE 66, 66, 82) hebt Katzenstein hervor, es sei „für den einzelnen Grundrechtsträger schwer einsichtig, daß er die Verletzung eines ihm individuell zustehenden Grundrechts unter dem Gesichtspunkt einer zulässigen Typisierung hinnehmen muß“.
39 Durch Art. 28 Nr. 1 Buchst. c) des am 1.7.1990 in Kraft getretenen Gesetzes vom 28.6. 1990 (BGBl. I S. 1221, 1229) wurde an Stelle des § 59a (der zugleich durch Neufassung des Abschnitts VII durch Art. 28 Nr. 34 aufgehoben wurde) folgender § 2 Abs. 6 in das PBefG eingefügt (Änderung kursiv):
40 „Beförderungen, die in besonders gelagerten Einzelfällen nicht alle Merkmale einer Verkehrsart oder Verkehrsform dieses Gesetzes erfüllen, können nach denjenigen Vorschriften dieses Gesetzes genehmigt werden, denen diese Beförderungen am meisten entsprechen“.
41 Wird ein Gesetz gesucht, das einer Beförderungsart oder -Form „entsprechen“ soll, so kann es sowohl darauf ankommen, inwieweit eine Beförderung die Merkmale des Tatbestands erfüllt, an den das Gesetz Folgen knüpft, als auch darauf, inwiefern Sinn und Zweck des Gesetzes seine Anwendung auf die Beförderung nahelegt. Soll nach § 2 Abs. 6 nur mehr maßgeblich sein, inwieweit die Beförderung dem Gesetz entspricht, könnte gefolgert werden, daß eine Genehmigung nur bei weitgehender Erfüllung des gesetzlichen Tatbestandes zulässig sein soll. Am Ergebnis dürfte die Umformulierung jedoch kaum etwas ändern, weil auch der gesetzliche Tatbestand im Hinblick auf den Sinn und Zweck des Gesetzes auszulegen ist.
c) Verfassungsrechtsprechung seit 1990
42 Personenbeförderung war Gegenstand von Verfassungsrechtsprechung im Beschluß des BVerfG vom 11.2.1992 (1 BvL 29/87 - Umsatzsteuer für Taxen - BVerfGE 85, 238). Er betrifft die Frage der Verletzung eines Gebots der Gleichbehandlung von Taxen- und Mietwagenunternehmen. Sie war aus der unterschiedlichen Belastung der Verkehrsformen durch personenbeförderungsrechtliche Anforderungen zu verneinen, die in diesem Beschluß ihrerseits nicht infrage gestellt wurden.
43 Von Bedeutung für den Gegenstand des vorliegenden Gutachtens ist die Aussage des BVerfG im Beschl. vom 23.6.2004 (1 BvL 3/98 ua - BVerfGE 111, 115, 137), eine typisierende Gruppenbildung (im Sinne legitimer Typisierung) liege nur vor „wenn die tatsächlichen Anknüpfungspunkte im Normzweck angelegt sind.
44 Der zum Wettbewerb um eine Verkehrsgenehmigung ergangene Beschluß des BVerfG vom 11.10.2010 (1BvR 1425/10 http://www.bverfg.de/entscheidungen/ rk20101011 1bvr142510.html) betrifft lediglich das Verfahren.
3. Rechtsprechung der Verwaltungs- und Zivilgerichte
45 Für die Gutachtenfrage erscheint zunächst die Rechtsprechung von Bedeutung, die sich mit den Merkmalen des Linienverkehrs insbesondere in seiner Abgrenzung gegen den Taxen- und Mietwagenverkehr befaßt.
46 Der Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.11. 1964 hat den Betrieb von Mietomnibussen zur Beförderung eines bestimmten Personenkreises zwischen Wohnung und Arbeitsstätte dem Mietverkehr anstatt (wie die Genehmigungsbehörde) dem regulären Linienverkehr zugeordnet und dabei vor allem auf die Fahrgastfreiheit und die Regelmäßigkeit des Linienverkehrs sowie auf das Bestimmungsrecht des Mieters beim Mietverkehr abgestellt. In einem Fall klarer Typenzugehörigkeit hat sich auch der VGH München auf Fahrgastfreiheit, Regelmäßigkeit im Gegensatz zu Mietfahrten als Abgrenzungskriterien gestützt (Urt. vom 25.11.1982 - 11 B 80 A. 922 - VRS 57, 396).
47 Das BayObLG hat im Beschluß vom 13.3.1998 (3 ObOWi 23/98 - DÖV 1999, 649) Regelmäßigkeit im Sinne der Linienverkehrsmerkmale verneint, wenn die Häufigkeit der Fahrten sich nach dem Bedarf, nämlich der Zahl der beförderten Fahrgäste richtete.
48 Das OVG Lüneburg hat im Urteil vom 19.9.2007 (7 LC 208/04 - BeckRS 2007, 27580) Regelmäßigkeit im Anrufverkehr verneint. Im Beschluß vom 8.10.2003 (4 LB 365/03 - BeckRS 2003, 24653) hat es dahingestellt sein lassen, ob der „grundsätzlich“ einmal pro Stunde stattfindende Verkehr eines Anruf-Sammel-Mobils regelmäßig im Sinne des Merkmals von Linienverkehrs ist.
49 Dagegen hält der VGH Mannheim einen Anrufverkehr für regelmäßig im Sinne des § 42 PBefG, wenn er verläßlich (auf vorhergehenden Telefonanruf) unter Bestimmung der zeitlichen Durchführung durch den Unternehmer angeboten wird, weil sich der Fahrgast auf die Fahrt einrichten kann (Urt. vom 28.3.2008 - 9 S 2312/06 - BeckRS 2008, 35311 Randnr. 33 f.). Auch das VG Braunschweig stellt im Urt. vom 21.4.1988 (1 VG A 145/87 - NZV 1988 119) darauf ab, daß sich das Fahrgastpublikum auf das Stattfinden der Fahrt verlasen kann und fordert „eine gewisse Beständigkeit der Fahrten“.
50 Das OVG Lüneburg hat im Beschluß vom 8.10.2003 (4 LB 365/03 - BeckRS 2003, 24653) die Zuordnung zum Linienverkehr mangels bestimmter Ausgangs- und Endpunkte der Fahrten verneint. Anders judiziert das Urteil des OVG Lüneburg vom 19.9.2007 (aaO.): „Die Einhaltung einer bestimmten Fahrtstrecke zwischen den Ausgangs- und Endpunkten der Verkehrsverbindung ist zwar nicht bestimmendes Begriffsmerkmal für den Linienverkehr,“ aber „für die Begrenzung des von dem Linienverkehrsunternehmen bedienten Verkehrsgebietes maßgebend, auf das sich die gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG zu beachtenden öffentlichen Verkehrsinteressen und damit der Konkurrentenschutz beziehen“. (Ähnlich AG Herford Urt. vom 9.2.1989 - 10 C 965/88 - TranspR 1989, 291 und VG Köln Urt. vom 19.4.1989 - 21 K 2969/87 - VRS 77,474). Auch das VG Braunschweig hat bereits im Urt. vom 21.4.1988 (aaO. S. 120 l. Sp.) erkannt, daß die Typenzuordnung des § 43 Abs. 1 Nr. 1 dem Konkurrentenschutz des Linienverkehrs dient.
51 Die Voraussetzung bestimmter Anfangs- und Endpunkte einer Fahrt ist nach dem Urt. des VGH Mannheim vom 28.3.2008 gegeben, wenn Ein- und Ausstieg nur an den im Fahrplan festgelegten Haltestellen möglich ist, nicht dagegen bei „Haustürbedienung“ (9 S 2312/06 - BeckRS 2008, 35311 Randnr. 28 ff.). Auch das VG Stuttgart hat im Urt. vom 29.2.2012 (8 K 2393/11 - BeckRS 2012, 48388) einen Hol-Bring-Flughafentransfer wegen Haustürbedienung nicht als Linienverkehr eingeordnet.
52 Eine besonders weite Auslegung der Merkmale des Anfangs- und Endpunkts und der Haltestellenbindung der Fahrten als Merkmale des Linienverkehrsbegriffs legt das OLG Bamberg seinem Beschl. vom 7.8.2008 zugrunde (2 Ss OWi 961/2008 u.a. - BeckRS 2008, 24775). Danach genügt - obwohl im Ordungswidrigkeitenrecht jedenfalls nicht weniger strenge Anforderungen an die Präzision von Eingriffsgesetzen (siehe Rn. 26) gelten als im Fachverwaltungsrecht - Abfahrt und Ziel in einer bestimmten Stadt. Für Regelmäßigkeit genügt danach, daß Fahrten durch dasselbe Fahrzeug „praktisch wöchentlich“ stattfinden.
53 Das VG Trier hat im Urteil vom 31.1.2012 (1 K 1279/11.TR) ein fahrplanmäßiges, für Senioren reserviertes Linienbusangebot nicht als regulären oder Sonder-Linienverkehr angesehen, weil es an der Fahrgastfreiheit fehlte.
54 Die Kernfrage des Gutachtens betrifft die Rechtsprechung mit Bezug auf die Typisierung von Verkehrsleistungen durch das Personenbeförderungsgesetz.
55 Soweit die Rechtsprechung vor dem Beschluß des BVerfG vom 1964 von einem Typenzwang ausging, ist sie durch diesen Beschluß überholt. Das BVerwG hat jedoch noch im Beschluß vom 13.11.1964 (VII C 176.63 - BVerwGE 20, 16, 18 = MJW 1965, 778) an dem Begriff Typenzwang festgehalten und ihn auf §§ 43 und 46 angewendet. Es hat implicite die Rechtmäßigkeit der Typenbildung unterstellt, ohne die Frage zu berühren, was bei Verfehlung der Typenmerkmale zu gelten hat (das gilt auch für das Urt. des BGH vom 23.10.1986 - I ZR 169/84 - VRS 72, 272). In einem Urteil vom 25.11.1988 (10 K 2142/87 - NZV 1989, 447) geht auch das VG Stuttgart von der Geltung eines „Ausschließlichkeitsprinzips und des gesetzlichen Typenzwangs“ aus, ohne das anders als durch Bezugnahme auf das PBefG und insbesondere seine §§ 43 und 47-49 zu begründen. Die Möglichkeit einer Kollision seiner Auffassung mit Art. 12 GG wird im Urteil nicht erwähnt.
56 Das OVG Hamburg ist dem in einem ähnlichen Fall (Zubringer zu Tageserholungsstätten) gefolgt und hat dabei die Anwendbarkeit des § 59a angesichts klarer Zuordnung des streitgegenständlichen Verkehrs nach § 46 ausgeschlossen (Urteil vom 9.5.1969 - Bf.I 117/68 - VerwRSpr. 1970, 90).
57 Auch der Beschluß des BayObLG vom 29.6.2000 (3 ObOWi 51/2000 - VRS 99,254) geht von einem „Prinzip des geschlossenen Kreises der zugelassenen Formen der entgeltlichen Personenbeförderung“ aus, auf dem die Systematik des PBefG beruhe und beruft sich dafür auf den Beschluß des BVerfG vom 7.4.1964, während es die Möglichkeit einer Genehmigung nach § 2 Abs. 6 PBefG für Transferleistungen eines Reisebüros offen läßt (so auch sein Beschluß vom 13.3.1998 - 3 ObOWi 23/98 - DÖV 1999, 649).
58 Ähnlich geht das Urteil des VG Trier vom 31.1.2012 (1 K 1279/11.TR) von einem Typenzwang aus und entscheidet, daß ein fahrplanmäßiges, für Senioren reserviertes Linienbusangebot mit festen, jedoch vom regulären Linienfahrplan abweichenden Haltestellen keinem gesetzlich normierten Typ genügend nahe kommt, um nach § 2 Abs. 6 PBefG genehmigt werden zu können. Nur unter der Voraussetzung einer solchen Nähe läßt es Berufsfreiheit gelten. Einen anderen Grund als den Willen des Gesetzgebers führt es für die Versagung der Zulassung in anderen als engen Ausnahmefällen nicht an. Das OVG Koblenz hat das Urteil vom 31.1. 2012 mit Urteil vom 24.5.2012 (7 A 10246/12.OVG - DÖV 2012, 738 = NVwZ-RR 2012,645) abgeändert und die Konkurrentenklage gegen die Genehmigung der Seniorenverkehrs mangels Verstoßes gegen § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG a.F. abgewiesen, weil sonst ein Verkehrsbedürfnis unbefriedigt bliebe und die Linie des Konkurrentenklägers - wie das Urteil ausführlich begründet - allenfalls geringfügig beeinträchtigt wird.
59 Das OVG Lüneburg hat im Urt. vom 21.2.1972 (VI A 76/71 - VerwRSpr. 1973, 760) grundsätzlich nur typenmäßige Beförderung für genehmigungsfähig angesehen und in § 59a eine Ausnahme-Ermessensermächtigung gesehen. Die Frage eines aus Art. 12 GG folgenden Genehmigungsanspruchs hat es dahingestellt sein lassen, weil der Verkehr jedenfalls öffentlichen Interessen, nämlich dem Wettbewerbsschutz der Bundesbahn zuwiderlief.
60 Mit dem Anspruch auf Zulassung nach § 2 Abs. 6 befaßt sich das Urteil des OVG Lüneburg vom 19.9.2007 (7 LC 208/04 - BeckRS 2007,27580). Es äußert bereits Bedenken, ob eine „Erweiterung der in § 43 angeführten Formen überhaupt statthaft ist“, läßt aber dessen Heranziehung als Anhaltspunkt für die Zuordnung zum Linienverkehr nach § 2 Abs. 6 gelten. Es weist darauf hin, daß „sich der Wettbewerb innerhalb der jeweiligen Verkehrsart unter unterschiedlichen rechtlichen Bedingungen vollzieht. Da sich die Verkehrsbedienung beim Linienverkehr innerhalb der durch die Genehmigung festgelegten Grenzen abspielt und sich der Wettbewerb demzufolge im Einzugsbereich der in dieser Verkehrsart tätigen Unternehmen häuft, ist es Ziel des PBefG, diesen Wettbewerb durch objektive Zulassungsbeschränkungen gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG“ (a.F.) „soweit einzuschränken, daß die Leistungsfähigkeit der Unternehmen bei gleichzeitiger Berücksichtigung der Verkehrsinteressen gewährleistet werden kann.“ (Hervorhebungen vom Verfasser.) Das Urteil weist daraufhin, daß Abs. 2 PBefG nichts für die Anwendung des § 2 Abs. 6 PBefG entnommen werden kann, schon weil jeder Gelegenheitsverkehr Linienverkehr ergänzt und vor allem weil Abs. 2 planungs- und subventionsrechtliche Konsequenzen verfolgt (ähnlich VG Oldenburg Urt. vom 16.6.2004 - 7 A 508/03 - Juris; vgl. auch Conrad, „Genehmigungsrechtliche Fragen bei der Einrichtung von Verkehren mit ‚Anruf-Sammel-taxen‘“, V+T 1084, 258). Wenn das Urteil den eingeklagten Genehmigungsanspruch abgelehnt hat, so offenbar deshalb, weil es eine erforderliche Nähe sowohl zum Linien- als auch zum Gelegenheitsverkehr verneint, womöglich aber auch deshalb, weil die Genehmigungsvoraussetzungen gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3, § 3 Abs. 1, § 9 Abs. 1 Nr. 3 nicht vorlagen.
61 Das VG Stuttgart hat im Urt. vom 29.2.2012 (8 K 2393/11 - BeckRS 2012, 48388) die Genehmigung eines Hol-Bring-Flughafen- oder Messetransfers als Sonderlinienverkehr nach § 2 Abs. 6 PBefG gebilligt, weil die Bedienform wegen des gemeinsamen Ziels und des wahlweise festen Ziel- oder Abfahrtsorts trotz Fehlens der Regelmäßigkeit einem Sonder-Linienverkehr nahekomme. Ähnlich (Genehmigungsfähigkeit nach § 49 Abs. 4 PBefG) hat das Urteil „Event-Shuttle, Firmen-Shuttle und Schnäppchen-Shuttle“ eingeordnet. Allerdings ergibt sich aus dem Urteils-Tatbestand, daß die Fahrten jeweils durch konzessionierte Taxi- oder Mietwagenunternehmen durch geführt werden sollten.
62 Das VG Hamburg hat in bedeutsamer Ergänzung der vorstehend zitierten Rechtsprechung bereits im Urteil vom 9.2.1979 (VII VG 1131/78) in § 59a einen Auffangtatbestand gesehen, der verhindern soll, daß Genehmigungen wegen eines Typenzwanges entgegen Art. 3 und 12 GG versagt werden. Ein ähnliches Verständnis deutet sich in den Urteilen des VG Köln vom 19.4.1989 (21 K 2969/87 - VRS 77,474, 477) und VGH Mannheim vom 28.3.2008 (9 S 2312/06 - BeckRS 2008, 35311 Randnr. 45) an.
63Frauen- und bestimmte Anruf-Sammel-Mobil-Dienste wurden nach dem für Mietwagen geltenden Recht zugelassen (OVG Lüneburg 19.9.2007 aaO). Flughafen-Shuttle-Verkehr wurde dagegen gemäß § 2 Abs. 6 iVm § 43 und „Event-“ „Firmen-“ und „Schnäppchen-Shuttle“ wurden gemäß § 2 Abs. 6 iVm § 49 Abs. 4 als Mietwagenverkehr zugelassen (VG Stuttgart Urt. vom 29.2.2012 - BeckRS 2012, 48388).
64Das Urteil des OVG Lüneburg vom 19.9.2007 (7 LC 208/04 - BeckRS 2007/27580) erwähnt beiläufig, daß „eine im ÖPNV eingesetzte Taxe nicht einer Linienverkehrsgenehmigung“ bedarf, ebenso mit ausführlicher Begründung OLG Hamm Urt. vom 11.7.1995 (4 U 72/95 - NJWE-WettbR 1996, 29).
4. Insbesondere: Die Rechtsprechung zur Zulassung flexibler Bedienformen durch den Landkreis Wittenberg von 2007/2008
a) Urteile des VG Halle vom 15.10.2010
65Das VG Halle sah in Urteilen vom 25.10.2010 (7 A 1/10 HAL betr. das Stadtverkehrslinienbündel und 7 A 21/10 HAL betr. das südwestliche regionale Linienbündel) den der Fa. Vetter genehmigten flexiblen Verkehr nicht als Linienverkehr an, weil den Beförderungen kein bestimmter Anfangs- und Endpunkt, kein fester Fahrweg und keine erkennbare zeitliche Ordnung oder Regelmäßigkeit zugewiesen ist und weil die Entscheidung, ob und wann eine Beförderung stattfand, vom Fahrgast ausgeht. Es hat aber die Genehmigung des Anrufbusverkehrs nach § 2 Abs. 6 PBefG als zulässig angesehen. Zur Begründung hat es (auf S. 44 bis 48 d.A. des im Verfahren 7 A 1/10 HAL ergangenen Urteils) ausgeführt:
66Sinn und Zweck der Regelung sei die Möglichkeit einer Genehmigung auch in Fällen, in denen nicht alle Tatbestandsmerkmale der einzelnen Verkehrsarten erfüllt sind. Ohne sie wären derartige Formen der Personenbeförderung nicht genehmigungsfähig, was den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht entspräche. § 2 Abs. 6 PBefG solle der verkehrstechnischen Entwicklung Rechnung tragen.
67Die Zuordnung zu einer bestimmen Verkehrsform sei eine wertende, aber gerichtlich voll überprüfbare Entscheidung. Danach entspreche der Anrufbusverkehr eher einem Linienverkehr im Sinne des § 42 PBefG als einem Gelegenheitsverkehr im Sinne des § 46 PBefG. Insbesondere dem Mietbusverkehr könne er nicht zugeordnet werden, weil die bestellenden Fahrgäste Zweck, Ziel und Ablauf der Fahrt nicht in vollem Umfang bestimmen aber weitere Fahrgäste zusteigen können.
68Entscheidend für die Zuordnung sei, dass der streitige Anrufbusverkehr nach seiner gesamten Konzeption in einem bestehenden Linienverkehrsangebot nach § 42 PBefG eingebunden ist und damit mehr als einen bloßen Ergänzungsverkehr im Sinne des für Taxen und Mietwagen geltenden § 8 Abs. 2 PBefG, § 2 Abs. 4 ÖPNVG LSA darstellt. Der Anrufbus werde nur innerhalb des bestehenden Systems zusätzlich zu festen Linienfahrten angeboten, die nach Art und Umfang den Schwerpunkt des Verkehrsangebots bilden. Auch sprächen § 2 Abs. 1, § 8 Abs. 6 Satz 1 ÖPNVG LSA dafür, dass der Landesgesetzgeber solche innerhalb des Linienverkehrssystems eingebundenen flexible Bedienunsformen dem Linienverkehr zumindest gleichstellt.
69Ein besonders gelagerter Einzelfall liege vor, weil sich die Genehmigung des Anrufbusverkehrs für bestimmte Linien bzw. ein bestimmtes Linienbündel ausschließlich an einen Unternehmer richtet und keine generelle Genehmigung umfasst.
70Auch das im Verfahren 7 A 21/10 ergangene Urteil des VG Halle schließt Bedenken gegen die Genehmigung des Anrufbusverkehrs nach § 2 Abs. 6 iVm. § 42 PBefG aus. Zur Begründung nimmt es auf das im Verfahren 7 A 1/10 ergangene Urteil bezug.
b) Urteile des OVG Magdeburg vom 1.8.2012
71Auf Berufungen gegen die Urteile des VG Halle vom 25. Oktober 2010 hat das OVG Magdeburg Abänderungen dieser Urteile in seinen Urteilen vom 1.8.2012 (3 L 2/11 und 3 L 5/11) darauf gestützt, daß die Genehmigungen flexibler Bedienformen rechtswidrig seien. Das OVG hat die Revision zugelassen, die Urteile sind nicht rechtskräftig. Seine Entscheidungen hat das OVG (S. 22 bis 26 d.A. des Urteils im Verfahren 3 L 2/11 und S. 18 bis 22 des Urteils im Verfahren 3 L 5/11) wie folgt begründet:
72Der Anrufbusverkehr sei kein Linienverkehr, weil der Streckenverlauf von den Fahrgästen beliebig und unabhängig von den Linien der sonst verkehrenden Linienbusse geplant werde. Die Verkehrsverbindung sei auch nicht regelmäßig, weil sie nicht in einer erkennbaren zeitlichen Ordnung wiederholt werden.
73Der Anrufbusverkehr sei auch nicht nach § 2 Abs. 6 PBefG genehmigungsfähig. Nach den Vorschriften über den Linienverkehr könne er nicht genehmigt werden, weil er am meisten dem Gelegenheitsverkehr entspreche. Zwar sei nicht zu verkennen, daß Fahrgastfreiheit, Haltestellenbindung und Tarifpreis den Anrufbusverkehr in die Nähe des Linienverkehrs rücken, doch fehle es an festen Anfangs- und Endpunkten einer Linie.
74Auch sei ein Verkehr zur Ersetzung, Ergänzung oder Verdichtung von Linienverkehr, wie ihn der Anrufbusverkehr darstellt, durch § 8 Abs. 2 PBefG dem Taxen- und Mietwagenverkehr vorbehalten. Die Zulassung anderer Verkehrsformen des Gelegenheitsverkehrs unter dem Mantel des Linienverkehrs könne zu einer die öffentlichen Verkehrsinteressen berührenden Beeinträchtigung der in §§ 46 ff. PBefG zugelassenen Formen des Gelegenheitsverkehrs führen.
75Schließlich handle es sich bei den streitigen Anrufbusverkehren nicht um besonders gelagerte Einzelfälle, weil sie auf Dauer angelegt sind. Für allgemeine Befreiungen sei der Verordnungsgeber nach § 57 Abs. 1 Nr. 8 PBefG zuständig.
III. Die Änderung des § 2 Abs. 6 PBefG zum 1.1.2013
76Das Gesetz zur umfangreichen Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 14.12.2012 (BGBl. I S. 2598) hat die §§ 2, 9, 42, 43 und 46 bis 51 PBefG unberührt gelassen, soweit sie für die vorliegende Begutachtung Bedeutung haben. Es hat jedoch § 2 Abs. 6 folgende Fassung gegeben (Änderungen kursiv):
77Anstelle der Ablehnung einer Genehmigung kann im Fall einer Beförderung, die nicht alle Merkmale einer Verkehrsart oder Verkehrsform erfüllt, eine Genehmigung, nach denjenigen Vorschriften dieses Gesetzes erteilt werden, denen diese Beförderung am meisten entspricht, soweit öffentliche Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen.“
78Die Fassung des § 2 Abs. 6 durch Gesetz vom 14.12. 2012 wurde vom Verkehrs-, Bau - und Stadtentwicklungsausschuß des Bundestages vorgeschlagen und wie folgt begründet (BT-Drs. 17/10857 S. 4 zu 1 b) und S. 22 zu V Nummer 1 Buchstabe b):

„Im Zuge der demografischen Entwicklung … haben sich gerade im ländlichen Bereich eine … Vielfalt flexibler Bedienformen entwickelt, die den bereits geregelten Verkehrsarten und Verkehrsformen nicht unmittelbar zugeordnet werden können und zunehmend nicht nur in besonders gelagerten Fällen zur Anwendung kommen sollen. Deshalb wird den Genehmigungsbehörden mit der Änderung des § 2 Absatz 6 die Möglichkeit eröffnet, in breiterem Umfang von dieser Sonderregelung Gebrauch zu machen.“
D. Genehmigungsanspruch und Typenbildung nach dem PBefG
I. Genehmigung nach §§ 42, 43 und 46 bis 51 PBefG
79Der umstrittene flexible Verkehr erfüllt die wesentlichen, womöglich sogar alle Merkmale des regulären Linienverkehrs, nicht jedoch die Merkmale einer gesetzlich normierten Form des Gelegenheitsverkehrs oder von Sonderformen des Linienverkehrs.
1. Flexibler Verkehr kein Gelegenheitsverkehr
80Der Ruf- oder Anrufbusverkehr ist nach § 46 Abs. 1 PBefG kein Gelegenheitsverkehr, wenn er die Merkmale des Linienverkehrs erfüllt (dazu unten zu D I 3.) Erfüllt er diese Merkmale nicht, so ist er auch dann kein Gelegenheitsverkehr, wenn er die Merkmale nach § 46 Abs. 2 für Taxen-, Ausflugsziel-/Ferienreise- oder Mietfahrzeugverkehr nicht erfüllt.
81Er ist kein Taxenverkehr, weil die Fahrzeuge nicht an bestimmten Haltestellen oder während der Fahrt für allein vom Abrufer bestimmte Fahrten bereitgehalten werden (§ 47 Abs. 1 PBefG).
82Er ist kein Ausflugs- oder Ferienreiseverkehr, weil mit den Fahrten kein vom Unternehmer geplanter gemeinsamer Zweck verfolgt wird (§ 48 Abs. 1 PBefG).
83Die Fahrten im Ruf- oder Anrufbusverkehr sind keine Mietfahrzeugfahrten, weil die Fahrgäste nicht das Fahrzeug als ganzes mieten und auch nicht das Ziel, den Zweck und Ablauf der Fahrt bestimmen (§ 49 Abs. 1 PBefG).
84Obwohl als Formen des Gelegenheitsverkehrs nach § 46 Abs. 3 PBefG „nur“ die vorgenannten zulässig sind, steht das der Anwendung des § 2 Abs. 6 PBefG nicht entgegen, weil dieser offenbar auch eine Genehmigung „nach“ § 46 zuläßt; § 2 Abs. 6 hätte sich sonst angesichts der Regelung des § 46 Abs. 1 und 2 auf die Zulassung einer Genehmigung nach § 42 beschränken müssen. Mangels einer solchen Beschränkung geht § 2 Abs. 6 als Spezialvorschrift der Regelung „nur“ in § 46 Abs. 2 vor.
2. Flexibler Verkehr kein Sonder-Linienverkehr
85Offensichtlich ist der Anrufbusverkehr einem Berufs-, Schüler-, Markt- oder Theaterverkehr so vollkommen unähnlich, daß eine Genehmigung nach § 43, sei es in Verbindung mit § 2 Abs. 6, nicht in Betracht kommt.
3. Flexibler Verkehr als regulärer Linienverkehr
86Nach der wenig präzisen Gesetzesfassung erscheint es entgegen der in der oben referierten Rechtsprechung herrschenden Auffassung bereits keineswegs ausgeschlossen, den Anruf- oder Rufbusverkehr unmittelbar dem Linienverkehr zuzuordnen. Linienverkehr liegt nämlich nach § 42 bereits dann vor, wenn die Fahrten regelmäßig zwischen einem Anfangs- und Endpunkt ausgeführt werden.
87Der gewöhnliche Sprachgebrauch „regelmäßig“ schließt auch eine Sequenz von Fahrten ein, die etwa durch einen bestimmten Bedarf (etwa eine Ansammlung einer jeweiligen Mindestzahl von Fahrgästen), oder durch - zu unbestimmten Zeiten wiederkehrende - zeit-örtlich bestimmte Veranstaltungen (Markt, Theater) ausgelöst werden (siehe Rn. 49). Dann bildet das Angebot zusammen mit dem Eintritt dieses Bedarfs oder dieser Veranstaltung die „Regel“ im Sinne des Merkmals der Regelmäßigkeit. Dann kann Regelmäßigkeit im genannten Rahmen auch an den Bedarf einzelner Fahrgäste knüpfen. (Vgl. Rn. 49, 52.)
88Nach ausdrücklicher Regelung des § 42 Abs. 1 S. 2 PBefG gehört zum Begriff des Linienverkehrs Regelmäßigkeit, aber nicht die Einhaltung eines Fahrplans. Da ein Fahrplan in der Zuordnung von Haltestellen und Abfahrzeiten besteht und Haltestellen im Linienverkehr nach derselben Vorschrift bestimmt sein müssen, ergibt sich daraus, dass Regelmäßigkeit gerade keine festen Fahrzeiten voraussetzt, sondern auf andere Weise hergestellt werden kann.
89Zwischenhaltestellen gehören nach ausdrücklicher Regelung des § 42 Abs. 1 S. 2 PBefG nicht zum Begriff des Linienverkehrs (sind sie aber vorhanden, müssen sie bestimmt sein). Nicht begriffsnotwendig ist erst recht, dass über die essentiellen, in der Genehmigung und damit letztlich vom Unternehmer bestimmten Anfangs- und Endpunkte hinaus (die sogar zusammenfallen können) alle Zwischenhaltestellen (oder auch nur überhaupt Zwischenhaltestellen) bei jeder Fahrt angefahren werden (vgl. Rn. 50 - Urt. des OVG Lüneburg - und Rn. 52).
90Andererseits erfüllt auch eine Fahrt, die sich auf die Strecke zwischen zwei oder mehr Zwischenhaltestellen beschränkt, den Begriff des Linienverkehrs, weil diese (Zwischen-)Haltestellen dann zu Anfangs- und Endpunkten werden. Auch eine etwa zum Begriff des Linienverkehrs gehörende Haltestellenbindung wäre dann jedenfalls erfüllt, wenn die Haltestellen vom Unternehmer festgelegt werden.
91Wortauslegung führt mithin zu dem Ergebnis, dass Anruf- und Rufbusverkehr alle (Mindest-)Merkmale von Linienverkehr im Sinne des § 42 PBefG erfüllt, sofern die Fahrten zwischen genehmigten Haltestellen durch Anfangs- und Endpunkte definierter Linien stattfinden.
92Es mag allgemeinem Sprachgebrauch entsprechen, für den Begriff von Linienverkehr enger gefaßte Merkmale wie etwa enge zeitliche Fahrplanbindung zu verlangen. Geht es jedoch wie im hier erörterten Zusammenhang um eine Einschränkung der durch Art. 12 GG grundrechtlich geschützten Berufsfreiheit, so bedarf es für diese einer präzisen gesetzlichen Grundlage (Rn. 26). Eine verfassungsmäßige Beschränkung kann nicht weitergehen als die Bedeutung, die dem Gesetzeswortlaut entnommen werden muß.
93Gründe (Rn. 27, 28, 30, 31) für ein über den Wortlaut hinausgehendes Verbot von Anrufbusverkehr liegen auch nicht vor. Vielmehr entspricht die Wortauslegung dem öffentlichen Verkehrsinteresse, dessen Wahrung Zweck des Personenbeförderungsgesetzes ist (mit Bezug auf Linienverkehr § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3), denn ein solches besteht, wie § 6 Abs. 2 Nr. 6, § 8 Abs. 5 und § 8a Abs. 1 S. 2 ÖPNVG LSA (Rn. 4) bestätigt, dem Nahverkehrsplan für den Landkreis Wittenberg (Rn. 5) zu entnehmen ist und die Bewertungsrichtlinien der Genehmigungsbehörde (Rn. 2) sowie deren Entscheidungsgründe (Rn. 13) belegen, dem öffentlichen Interesse an einer wirtschaftlichen Gestaltung durch Ausdünnung des regulären Linienverkehrs, ohne daß sonstige rechtlich geschützte Interessen vernachlässigt werden. (Vgl. auch unten Abschn. IV.)
II. Der Wortlaut des § 2 Abs. 6 PBefG
1. Wortbedeutung der bis 2012 geltenden Fassung
94Nach seinem Wortlaut schließt § 2 Abs. 6 PBefG keinen wie auch immer gearteten Verkehr von der Genehmigung aus sondern ordnet im Gegenteil an, daß jegliche gewerbliche Personenbeförderung genehmigungsfähig ist (vgl. den Wortlaut: „Anstelle der Ablehnung einer Genehmigung…“), wenn auch jeweils nach bestimmten (unterschiedlichen) Vorschriften. Indem die Vorschrift vom Vorliegen von anderwärts im Gesetz begründeten Typenmerkmalen gerade suspendiert, kann die Anordnung der Genehmigung „nach“ bestimmten Vorschriften nur auf die Rechtsanforderungen bezogen werden, die das Gesetz an die Zuordnung zu einer der gesetzlich normierten Verkehrsarten oder –Formen knüpft.
95Verkehre, die im Sinne des § 2 Abs. 6 „nicht alle“ Merkmale einer der gesetzlich normierten Verkehrsarten- oder -Formen erfüllen, sind auch solche, die nur wenige und im äußersten Fall garkeine dieser Merkmale erfüllen. Während Anruf- oder Rufbusverkehre von der Erfüllung klarer oder nach Sinn, Zweck und Zusammenhang des Gesetzes geklärter Merkmale und damit von der Zuordnung zu allen anderen Verkehrsarten und –Formen ausgeschlossen sind (Rn. 79 bis 84), entsprechen sie am meisten, nämlich überhaupt nur, dem regulären Linienverkehr. Da sich bei wörtlicher Auslegung auch ihre Zuordnung zu dieser Verkehrsart vertreten lässt (Rn. 85 ff.), sind sie dem Linienverkehr zumindest in hohem Maße ähnlich; sie kommen dem Linienverkehr im Sinne des § 2 Abs. 6 PBefG am nächsten.
2. Ausnahmebedeutung der bis 2012 geltenden Fassung
96Dem Wortlaut „in besonders gelagerten Einzelfällen“ ist entnommen worden, dass § 59a und § 2 Abs. 6 PBefG in der Fassung von 1995 und 1990 Ausnahmefälle im Auge hat. Das kann der Vorschrift jedoch insbesondere angesichts der strikten Anforderungen des Gesetzesvorbehalts (siehe Rn. 21, 25 bis 31, 36) aus zwei Gründen nicht entnommen werden:
97Einzelfälle sind angesichts der ganz unabhängig von Rechtsanforderungen gegebenen Wirtschaftsbedingungen im Öffentlichen Personennahverkehr, nach denen die Merkmale eines gesetzlichen Typs in der Regel vorliegen, bereits alle Verkehrsangebote, bei denen das nicht der Fall ist.
98Im übrigen setzt der Begriff der Ausnahme als gesetzliches Kriterium einer Zulassungsentscheidung Merkmale voraus, nach denen eine Ausnahme von Fällen zu unterscheiden sind, die weder die Regelmerkmale erfüllen noch als Ausnahmen anerkannt werden sollen. Denn ohne solche Merkmale kämen alle Fälle in Betracht, die die Regelmerkmale nicht erfüllen. An Merkmalen, was als Ausnahme gelten soll, lassen es §§ 59a und 2 Abs. 6 jedoch vollkommen fehlen.
3. Die Änderung zum 1.1.2013
99In der Fassung, die § 2 Abs. 6 durch das Gesetz vom 14.12.2012 erhalten hat, sind die Worte „in besonders gelagerten Einzelfällen“ entfallen. Damit fehlt der darin gesehene Anhaltspunkt für eine Auslegung der Vorschrift als Ausnahmeermächtigung (vgl. Rn. 78). Als Ergebnis können jedenfalls nach dieser Gesetzesfassung alle Verkehrsangebote genehmigt werden, auch wenn sie die Merkmale gesetzlich normierter Verkehrsarten oder –Formen nur annähernd oder nicht erfüllen.
100Durch das Gesetz vom 14.12.2012 ist die Voraussetzung für die in § 2 PBefG vorbehaltene Genehmigung, die bereits zuvor dem Zweck des Gesetzes und mit Bezug auf Linienverkehre dem § 13 Abs. 2 Nr. 2 a.F. PBefG zu entnehmen war, daß öffentliche Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen dürfen, ausdrücklich in den Gesetzestext des § 2 Abs. 6 aufgenommen worden. Mangels solcher Interessen ist aber die Versagung der Genehmigung mit Art. 12 GG unvereinbar, so dass ein Anspruch auf die Genehmigung besteht.
101Allerdings sind die Verkehrsleistungen nach denjenigen Vorschriften zu genehmigen, denen sie am meisten entsprechen. Daß Anruf- und Rufbusverkehre den Vorschriften für Linienverkehr am meisten entsprechen, wurde bereits dargelegt.
III. Verfassungskonforme Auslegung des § 2 Abs. 6
102Auch wenn man von einem Willen des Gesetzgebers auszugehen hätte, daß grundsätzlich nur Verkehre genehmigt werden dürfen, die einem im Gesetz umschriebenen „Typ“ angehören, und in § 2 Abs. 6 eine Ausnahmevorschrift sieht, käme man bei gebotener Berücksichtigung der Grundrechtslage zu dem Ergebnis, dass Anruf- oder Rufbusverkehre unter bestimmten Voraussetzungen genehmigt werden müssen, ihre Durchführung jedoch bestimmten Rechtsanforderungen unterliegt.
1. Verfassungsrechtlicher Genehmigungsanspruch.
a) Irreführende Systematik des PBefG
103Wenn nach § 9 Abs. 1 PBefG die Genehmigung für den Betrieb bestimmter Verkehrsarten und –Formen erteilt wird, so erweckt das den Eindruck, als bedürfe es angesichts des Genehmigungsvorbehalts des § 2 PBefG einer gesetzlichen Grundlage für Genehmigungen, die durch § 9 für Genehmigungen bestimmten Inhalts und Umfangs geschaffen wird. Da nirgends im Gesetz ein Genehmigungsanspruch vorgesehen ist, wird dieser Eindruck unterstützt durch den Gesetzeszweck, mit den öffentlichen Verkehrsinteressen unvereinbare Verkehrsleistungen auszuschließen. Insbesondere § 13 leistet dem Eindruck Vorschub, soweit es dort statt ausdrücklicher Bestätigung eines Genehmigungsanspruchs heißt: Die Genehmigung „darf nur erteilt werden wenn“ (Abs. 1) oder „ist zu versagen wenn“ (Abs. 2).
104In der Tat dürfte der Gesetzgeber dieser Fassung des Personenbeförderungsgesetz von 1934 und 1937 auf Grund der damaligen Verfassungslage davon ausgegangen sein, dass die Entscheidung über die vorbehaltene Genehmigung, ihren Inhalt und ihren Umfang im Ermessen der zuständigen Behörde stand und es bestimmter Maßgaben für seine Ausübung lediglich im öffentlichen Interesse bedurfte. Mit der seit Inkrafttreten des Grundgesetzes geltenden Verfassungsrechtslage ist diese Auffassung nicht mehr vereinbar (so ausführlich die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 8.6.1960 - Rn. 20 - und vom 7.4.-1964 - Rn. 25). Danach gilt vielmehr folgendes:
105Der Genehmigungsvorbehalt des § 2 PBefG beschränkt das durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Grundrecht der Berufsfreiheit der Verkehrsunternehmen und die in Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Handlungsfreiheit des Fahrgastpublikums in einschneidender Weise. Auf die vorbehaltene Genehmigung besteht daher ein Rechtsanspruch. Soll sie nach Inhalt oder Umfang beschränkt oder an Voraussetzungen gebunden sein, so bedarf es einer gesetzlichen Bestimmung und einer Rechtfertigung dieser Beschränkungen durch ein übergeordnetes Interesse des Gemeinwohls (Rn. 21, 27, 28).
106Ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum für die Genehmigungsentscheidung ist mit dieser Verfassungsrechtslage nur vereinbar, soweit eine den Einzelfall abdeckende generell-abstrakte Fassung des einen Eingriff fordernden öffentlichen Interesses nicht möglich ist (vgl. dazu Beschluß des BVerfG vom 14.11.1989 - 1 BvL 14/85 ua - Rückkehrpflicht - BVerfGE 81, 70, 88).
107Nach alledem ist eine verfassungsgemäße genehmigungsrelevante Bildung von Typen gewerblicher Betätigung überhaupt nur sinnvoll möglich, wenn die Zuordnung zu den Typen mit je Typ unterschiedlichen gesetzlich normierten Rechtsfolgen oder Voraussetzungen des Anspruchs auf Erteilung einer vorbehaltenen Genehmigung verbunden ist.
b) Typisierung und ihre Rechtfertigung
108Mit den Vorschriften, denen die gemäß § 2 Abs. 6 PBefG zu genehmigende Verkehrsleistung „entsprechen“ soll, sind diejenigen gemeint, die jeweils für eine bestimmte Beförderungsart oder –Form gelten, und mit Genehmigung „nach“ diesen Vorschriften kann sinnvoll nur gemeint sein, dass diese verschiedenen Vorschriften auf die verschiedenen (respektiven) Verkehrsleistungen angewendet werden sollen (Rn. 94).
109Mit solchen Vorschriften verbundene Beschränkungen der Berufsfreiheit bis hin zur Versagung der Genehmigung bei Nichterfüllung der Anforderungen bedürfen der Rechtfertigung durch ein übergeordnetes Gemeinwohlinteresse (Rn. 105).
110Als Rechtfertigung für typenspezifische Beschränkungen der hier diskutierten Art scheiden Interessen der Sicherheit und Ordnung aus, wie sie für jegliche gewerbliche Personenbeförderung in Betracht kommen. Sie brauchen an dieser Stelle nicht berücksichtigt zu werden, weil ihre Geltung für flexible Bedienformen unstreitig ist.
111Anhaltspunkte für eine Rechtfertigung typenspezifischer Beschränkungen der Berufsfreiheit sind, wie dargetan, der bloßen Bildung von Typen für sich betrachtet nicht zu entnehmen. Sie finden sich auch nicht in § 2 PBefG. §§ 3 oder 9 PBefG betreffen den Inhalt und Umfang der Genehmigung, geben aber keinen Hinweis auf Gemeinwohlinteressen, die Grundrechtsbeschränkungen rechtfertigen können. Daß die Genehmigung nach § 9 je nach Betriebsart für bestimmte Einrichtungen oder Betätigungen erteilt wird, daß in Zweifelsfällen nach § 10, 11 Abs. 3 Satz 4, Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG eine bestimmte Behörde über die Zugehörigkeit zu einer Verkehrsart oder -Form entscheidet, daß sich die Zuständigkeit der Genehmigungsbehörde nach § 11 und dass sich Anforderungen an die Antragsunterlagen nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 4 PBefG nach der Verkehrsart oder -Form richten, oder daß je nach Betriebsart unterschiedliche Verfahrens- und Formanforderungen (§§ 14, 15 und 17) und Wirksamkeitszeiträume (§ 16) gelten, deuten ebenfalls keine rechtfertigenden Gründe für Grundrechtsbeschränkungen an, sondern sind Rechtsfolgen der differenzierten Zuordnung, die gerade ihrerseits einer solchen Begründung bedürfen.
112Zwar hat das Bundesverfassungsgericht „Typenbildung“ in ständiger, vielfach wiederholter Rechtsprechung für verfassungsmäßig erachtet. Diese Rechtsprechung betrifft jedoch mit wenigen Ausnahmen Vorschriften, die zu unterschiedlicher Bemessung von Geldzuwendungen, Abgaben oder geldwerten (oft sozialstaatlichen) Vergünstigungen oder Lasten führen (BVerfGE 17, 210; 18, 97; 19, 101; 21, 12, 27; 23, 74; 26, 265; 28, 324, 356; 31, 141, 179; 60, 16, 39; 66, 39; 70, 34; 78, 226 f.; 81, 41, 70-72; 81, 87; 81, 228, 237; 82, 60, 95; 82, 151; 84, 348, 359; 85, 239, 242, 246; 87, 152, 172; 87, 234, 255, 266; 89, 15, 24; 96, 1, 6; 96, 330, 344; 98, 365, 385; 99, 246, 264; 99, 280, 290; 100, 59, 90; 100, 138, 174; 101, 297, 309; 103, 310, 328; 103, 392, 399; 105, 73, 127; 108, 1, 19; 110, 353, 365; 120, 125, 155).
113Die Bildung von Verkehrsarten und -Formen durch §§ 42-45, 46-51 PBefG ist nicht von dieser Art. Sie dient nicht der Zuweisung von Leistungen oder geldwerten Lasten, sondern, in Verbindung mit dem Genehmigungsvorbehalt für alle gewerblichen Beförderungsleistungen der §§ 2 und 9 PBefG, der Bindung von Beförderungsleistungen verschiedener Art oder Form auf der Straße an je nach Art oder Form unterschiedliche Voraussetzungen oder Anforderungen. Damit sind Beschränkungen der Freiheit der Berufswahl, zumindest aber der Berufsausübung verbunden (zur Berufswahlbeschränkung durch Regelungen, die der Abgrenzung von Berufsbildern dienen, siehe BVerfG Beschl. vom 14.11. 1989 - 1 BvL 14/85 - Rückkehrpflicht - BVerfGE 81, 70, 85). Diese Beschränkungen bedürfen der Rechtfertigung durch ein (überragend) wichtiges Interesse des Gemeinwohls.
114Klaus Füßer gründet seine im Aufsatz „Flexible Bedienformen im ÖPNV: Rechtliche Möglichkeit und Grenzen auf der Grundlage des geltenden Personenbeförderungsrechts“ (DVBl. 2011, 20-29) vertretene Auffassung des § 2 Abs. 6 PBefG als begrenzte Ermächtigung zu Ausnahmen von einer grundsätzlichen Typenbindung auf die Behauptung (S. 25 r. Sp.), das BVerfG habe den Typenzwang in (der von Juris vergebenen) Randnr. 63 seines Beschl. vom 8.6.1960 (oben Rn. 20) ausdrücklich gebilligt. Die zitierte Aussage lautet: Die besondere Sachlage im ÖPNV „rechtfertigt beim Linienverkehr strengere Maßstäbe für die Zulassung neuer Unternehmen und damit stärkere Eingriffe auch in das Recht der Berufswahl durch die ordnende Hand des Staates“ (als beim Gelegenheitsverkehr). „Vorschriften wie § 9 Abs. 1 und 2 PBG lassen sich daher - ohne daß dies hier endgültig entschieden zu werden braucht - für diese Verkehrsart mit guten Gründen rechtfertigen.“ Damit werden unterschiedliche Anforderungen an verschiedene Verkehrsarten, nicht aber eine Beschränkung der Genehmigungsfähigkeit auf einen numerus clausus von Typen gebilligt. Der in dieser Entscheidung zitierte § 9 erhob öffentliche Verkehrsinteressen und Bedürfnisprüfung unter den Verhältnissen von 1934 und 1937 zu Genehmigungskriterien, betraf aber weder ausdrücklich noch sinngemäß den fraglichen Typenbezug. Vielmehr ist die gesamte Entscheidung getragen von dem Grundsatz, daß jede Versagung einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung der Rechtfertigung durch ein vorrangiges Gemeinwohlinteresse bedarf.
115Eine Rechtfertigung könnte daran anknüpfen, daß freie gewerbliche Beförderungsleistungen die knappen Ressourcen Straßenraum (vgl. Rn. 36), Energie und Umwelt sowie die zur Finanzierung von Beförderungsleistungen zur Verfügung stehenden volkswirtschaftlichen Ressourcen oder im Daseinsvorsorgeinteresse einzusetzender öffentlicher, abgabengespeister öffentlicher Haushalte (zur Zeit in Deutschland ca 16 Milliarden Euro jährlich, siehe Christian Heinze, „Der Entwurf eines Gesetzes zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften“, ZRP 2012, 84 - mit Zitierfehler in Fußnote 10: statt „Münster …“ muß es heißen „Berlin-Brandenburg - OVG 1 B 1.08“) jedenfalls in Bereichen und Räumen konzentrierten Bedarfs überlasten würden. Eine solche Überlastung droht etwa durch unwirtschaftliche Bedarfsdeckung mittels aufwendigen Individualverkehrs anstatt mit Hilfe wirtschaftlicher Massentransportmittel, deren Einsatz nur im Massenverkehr finanziert werden kann.
116Hieraus läßt sich ableiten, daß es einer staatlichen Verteilung der Bedarfsdeckung im Bereich der Personenbeförderung im Nahverkehr auf Individualverkehr einerseits und öffentlichen Verkehrs andererseits und innerhalb dieser Kategorien auf Linien- und Gelegenheitsverkehr bedarf, wobei es besonderer Regelungen für Berufs-, Markt- und Theaterverkehre sowie Taxen-, Ausflugs-, Ferienzielort- und Mietkraftfahrzeugverkehr mit differenzierter Einschränkung von Freiheiten in diesen Bereichen mit jeweils unterschiedlichen Rechtsanforderungen bedarf. Auf diese Weise werden überwiegende Allgemeinwohlinteressen (Rn. 115) unter möglichst weitgehender Schonung der allgemeinen Handlungsfreiheit und der Berufsfreiheit (durch Differenzierung der Anforderungen) gewahrt. Die einzelnen Eingriffsregelungen im Zusammenhang der Typenbildung des PBefG können durch diese Interessen des Gemeinwohls gerechtfertigt sein, soweit sie sich im Rahmen des Gesetzeszwecks aus den Interessen herleiten lassen.
117Rechtfertigen Gemeinwohl-Zwecke eine Verteilung der Beförderungs-Bedarfsdeckung auf verschiedene Verkehrsarten und -Typen des Linien- und Gelegenheitsverkehrs mit ihren Sonderformen, denen bestimmte, die Berufsfreiheit beschränkende Voraussetzungen und Anforderungen zugeordnet werden, so ist es zu diesem Zweck auch notwendig und weiter gerechtfertigt, dem Wettbewerb zwischen den Verkehrsarten und Typen und sogar innerhalb des Linienverkehrs (durch das Mehrfachgenehmigungsverbot des § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3) Grenzen zu setzen.
118Das gilt insbesondere, soweit es der Eingriffe zur Wahrung der gerade durch die typenbezogenen Voraussetzungen und Anforderungen gefährdeten Wirtschaftlichkeit aller Typen bedarf. Beschränkungen der Berufs- und Handlungsfreiheit sind aber nur zulässig, soweit sie zu den vorerwähnten Zwecken erforderlich sind (Rn. 21, 27, 28, 60).
119Das abstrakt-generelle Gesetz kann nicht jeden regelungsbedürftigen Einzelfall mit allen seinen Merkmalen exakt zuordnen. Es muß und darf daher Gruppen von Fällen bilden, also (nach Merkmalen der Ähnlichkeit unter bestimmten Gesichtspunkten) „typisieren“, um an die Fallgruppen verschiedene, je Gruppe gemeinsame Rechtsfolgen zu knüpfen (vgl. BVerfGE 66, 66, 82; BVerfGE 70, 34). Sollten aber dem Genehmigungsvorbehalt unterliegende Verkehrsformen keiner auf diese Weise normierten Beschreibung entsprechen, so müssen sie im Einzelfall unter Bedingungen zugelassen werden können, die sich im Rahmen der Erforderlichkeiten des Gemeinwohls und Gesetzeszwecke halten (Rn. 27, 28, 30, 62). Zumindest ist zu prüfen, ob derart verdichtete öffentliche Verkehrsinteressen, deren Gewicht die mit einem vollständigen Verbot verbundene Einschränkung der Berufsfreiheit rechtfertigt, nachweisbar sind, daß eine Versagung der Genehmigung mit Art. 12 GG vereinbar ist.
120Diese Verfassungsrechtslage muß die Auslegung des § 2 Abs. 6 PBefG sowohl in der vor als auch in der ab 1.1.2013 geltenden Fassung bestimmen. Wenn es dort heißt, ein Verkehr sei „nach Vorschriften“ zu genehmigen, denen er am meisten „entspricht“ so bedeutet das demnach, dass er denjenigen für eine bestimmte Verkehrsart erlassenen Vorschriften entsprechen soll, die erforderlich sind, um die Gemeinwohlzwecke einschließlich der Wirtschaftlichkeit dieser und der anderen Verkehrsarten nach Rn. 115 bis 119 zu gewährleisten und zu diesem Zweck zum Beispiel den Wettbewerb von Verkehrsarten und -Formen zu regulieren (was das OVG Koblenz in der zu Rn. 58 zitierten Entscheidung verneint hat; siehe dazu auch Rn. 60).
121Der Formel, dass es sich dabei um „besonders gelagerte Fälle“ handeln soll, kommt unter Gesichtspunkten der demnach anzuwendenden Auslegungsmaßgaben keine materiellrechtliche Bedeutung zu, weil es sich stets insofern um besonders gelagerte Fälle handelt, als sie nicht alle Merkmale einer normierten Verkehrsart oder –Form erfüllen, und weil der Ausdruck „besonders“ keinen dem Gesetzesvorbehalt genügenden Unterscheidungsinhalt besitzt. (Vgl. auch Rn. 69. Zur möglichen Auslegung der Formel als eine Art Beweislastregel siehe unten zu Rn. 140).
2. Zuordnung von Anforderungen an Verkehrstypen
122Die Zuordnung ist aus dem Sinn und Zweck differenzierter Anforderungen an die verschiedenen Verkehrsarten und -Formen herzuleiten, der die mit ihnen verbundenen Freiheitsbeschränkungen, die Versagung der Genehmigung jedoch nur bei Verletzung auf diese Weise legitimierter Beschränkungen rechtfertigt. Maßgeblich ist, ob und inwiefern typenmäßig differenzierte Voraussetzungen und Anforderungen an verschiedene Verkehrsarten oder –Formen aus dem Gemeinwohlinteresse an optimaler staatlicher Daseinsvorsorge und/oder Ressourcenbewirtschaftung auch angesichts grundsätzlicher Berufs- und Handlungsfreiheit herzuleiten sind.
123Ergeben sich ausreichende Gründe für differenzierte Beschränkungen der Berufsfreiheit, so folgt daraus auch (und nur insoweit) die Zulässigkeit typenmäßiger Differenzierung oder Vereinheitlichung von Wettbewerbsbedingungen zur Bewältigung von Folgen solcher (primärer) Beschränkungen (ausführlich und überzeugend hierzu OVG Lüneburg 19.9.2007 Rn. 60). Mit dieser Maßgabe gilt die auf Typenbildung bezogene Aussage des VG Stuttgart (25.11.1988 10 K 2142/87, NZV 1989, 447), es gebe ein „Genehmigungssystem des PBefG“, das nicht unterlaufen werden dürfe.
124Diese Folgerung würde, selbst wenn man, weitergehend, die für die definierten Verkehrsarten geltenden besonderen Anforderungen für ihnen ähnliche Beförderungen entsprechend gelten lassen wollte, keineswegs bedeuten, daß die Genehmigung für solche Verkehrsarten versagt werden darf, sondern nur, daß sie an jene besonderen Anforderungen sinngemäß gebunden sind oder gebunden werden dürfen.
125Es lassen sich diverse Gemeinwohlinteressen denken, die typenbezogene Rechtsanforderungen unter den vorgenannten Voraussetzungen rechtfertigen können. Sie können den Bereichen der Sicherheit und Ordnung, der staatlichen Daseinsvorsorge und verteilungspolitischer Lenkung angehören, ohne daß konkrete Eingriffe bereits durch Zugehörigkeit zu einer solchen Kategorie legitimiert wären. Zur Verfassungsmäßigkeit von Eingriffen zur Verfolgung solcher Interessen bedarf es vielmehr einer bestimmten Beschreibung in einem Gesetz und der Erforderlichkeit für die Erreichung seines Zwecks (Rn. 26, 27).
126Aus der Zuordnung unterschiedlicher, Einschränkungen der Berufsfreiheit legitimierender Rechtsanforderungen und insbesondere Genehmigungsvoraussetzungen zu den im PBefG klar unterschiedenen Verkehrstypen ist bei sinngemäßer, verfassungskonformer Auslegung des § 2 Abs. 6 PBefG der bis und ab 1.1.2013 geltenden Fassung zu folgern, daß auf die in diesem Gesetz nicht typisierten („extratypischen“) Verkehrsleistungen die Vorschriften und insbesondere Genehmigungsvoraussetzungen für denjenigen Typ anzuwenden sind, der diesen Vorschriften am ehesten entspricht. Dabei ist Maßstab für den Grad der Entsprechung der Sinn und Zweck der unterschiedlichen Rechtsanforderungen und das durch Abwägung von Allgemeinwohlinteressen und Berufs- und Handlungsfreiheit bestimmte Gewicht dieses Sinns und Zwecks.
127Für die Zuordnung extratypischer Verkehre zu den normierten Verkehrsarten und –Formen im Sinne einer Unterwerfung unter die für diese jeweils geltenden Anforderungen ergibt sich aus alledem im Einzelnen was folgt:
a) Linienverkehr
aa) Regulärer Linienverkehr
128Die Besonderheit des Linienverkehrs besteht in zeitlich und örtlich dichter und zuverlässiger regelmäßiger Bedarfsdeckung unter Bündelung von Angebot und Nachfrage mit Bezug auf Verkehrsleistungen im Einzugsbereich bestimmter Haltestellen zur Ausnutzung der besonderen Wirtschaftlichkeit, die Ressourcen Straßenraum, Energie und Umwelt schonenden Betriebs moderner Massenverkehrsmittel. Dieser Sinn und Zweck rechtfertigt Eingriffe in die Berufsfreiheit, die ihm zu dienen geeignet sind.
129Dazu gehört vor allem das dem Schutz des Linienverkehrs gegen spürbaren Wettbewerb durch andere Linienverkehrsangebote, aber auch gegen linienmäßige Wettbewerbsleistungen anderer Verkehrsarten und –Formen dienende Mehrfachgenehmigungsverbot des § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG. Gerechtfertigt sind aber auch Beschränkungen des Linienverkehrs durch Bindung an Haltestellen und die Last regelmäßiger Bedienung zum Wettbewerbsschutz des Gelegenheitsverkehrs.
130Für die Behandlung flexibler Bedienformen des Linienverkehrs ergibt sich daraus, dass sie von der Genehmigung im Rahmen von Linienverkehr nicht ausgeschlossen werden können, wenn sie an der linientypischen Bündelung teilnehmen, indem sie Haltestellen ohne spürbare und über die typische Wettbewerbswirkung von Linienverkehr hinausgehende Wettbewerbsbeeinträchtigung anderer Verkehrsarten und Formen regelmäßig bedienen.
bb) Sonderlinienverkehre
131Eine Kollision flexibler Bedienformen des Linienverkehrs mit Berufs-, Markt- oder Theaterfahrten unter Gesichtspunkten der Zwecke und Ziele des Personenbeförderungsgesetzes ist nicht ersichtlich und steht daher der Zulassung der ersteren nicht entgegen.
b) Gelegenheitsverkehr
132Dem Gelegenheitsverkehr ist die ortzeitlich Deckung des Beförderungsbedarfs einzelner oder in bestimmter Weise zusammengehörender Fahrgäste eigen. Eine Beschränkung der Berufsfreiheit zur Erbringung von Gelegenheitsverkehrsleistungen ist (nur) insoweit zulässig, als sie zur Wahrung übergeordneter Interessen des Gemeinwohls und damit unter anderem am Linienverkehr gerechtfertigt ist.
aa) Taxenverkehr
133Taxenverkehr ist durch zeit-örtlich ubiquitäres Beförderungsangebot (durch Bereitstellung oder auf Abruf an Halteplätzen oder bei Fahrten im Bedienungsgebiet) gekennzeichnet. Sowohl Ressourcenschutz als auch Schutz des Linienverkehrs fordert und rechtfertigt die Kontingentierung dieser Verkehrsform. Diese erfordert und rechtfertigt ihrerseits die Bindung an Fahrpreistarife zur Gewährleistung der Wirtschaftlichkeit.
134Für flexible Linienverkehrs-Bedienformen folgt daraus, dass es erforderlich und gerechtfertigt ist, Berufsfreiheit zu beschränken, um auszuschließen, dass sie zu dem spezifisch ort-zeitlich ubiquitären Angebot von Taxen in spürbaren Wettbewerb treten, weil dadurch die Funktion des Wechselbezugs von Nachfrage, kontingentiertem Angebot und Wahrung von Wirtschaftlichkeit des Taxenbetriebs durch gebundene Fahrpreise durchkreuzt würde.
bb) Mietwagenverkehr
135Auch das Wettbewerbsverhältnis des Mietwagenverkehrs zum Linienverkehr ist im Wesentlichen durch die zeit-örtliche sowie preisliche Ungebundenheit des Mietwagenverkehrs bei gleichzeitiger Bindung des Mietwagenverkehrs an das Verbot taxenähnlichen Betriebs und an eine Rückkehrpflicht und des Linienverkehrs an Haltestellen und Regelmäßigkeit gekennzeichnet (zum Wettbewerbsschutz des Taxenverkehrs gegenüber Mietwagenverkehr siehe BVerfG Beschl. vom 14.11.1989 - 1 BvL 14/85 ua. - Rückkehrpflicht - BVerfGE 81, 86). Flexible Linienverkehrs-Bedienformen müssen und dürfen Beschränkungen auch zum Schutz des Mietwagenverkehrs unterworfen werden, soweit sie zu diesem über das mit typischem Linienverkehr verbundene Maß in spürbaren Wettbewerb treten.
cc) Sonstiger Gelegenheitsverkehr
136Es ist nicht ersichtlich, dass flexible Bedienungsformen im Linienverkehr Mietomnibusverkehre oder Ausflugs- oder Ferienzielreiseverkehre in einer unter Gesichtspunkten von Zwecken und Zielen des PBefG relevanten Weise beeinträchtigen können.
3. Zur Gutachtenfrage I: Voraussetzung übergeordneter Interessen
137Unabhängig davon, welche der oben zitierten Fassungen des § 2 Abs. 6 PBefG anzuwenden ist, kann die in § 2 vorbehaltene Genehmigung nur auf Grund eines Gesetzes versagt werden, soweit ein übergeordnetes Gemeinwohlinteresse die Versagung erfordert. Daß ein Verkehr die Merkmale eines gesetzlich normierten Verkehrstyps nicht erfüllt oder ihnen nicht nahe kommt, enthält nicht schon an sich eine solche Rechtfertigung. Entgegen dem Wortlaut „kann“ besteht grundsätzlich ein Anspruch auch auf die in § 2 Abs. 6 PBefG vorgesehene Genehmigung.
138Die in § 2 vorbehaltene Genehmigung kann für (An)Rufbusverkehr nicht allein deshalb versagt werden, weil dieser Verkehr keiner der im PBefG beschriebenen Verkehrsarten oder -Typen zugeordnet werden kann oder einen bestimmten Grad der Entsprechung zu ihnen nicht erreicht.
139Als Genehmigungsvoraussetzung gilt allerdings, dass ein flexibler Linienverkehr Voraussetzungen und Anforderungen erfüllt, die das Gesetz derjenigen Verkehrsart oder –Form zuordnet, dem die Voraussetzungen und Anforderungen am meisten entsprechen, sofern die damit verbundenen Beschränkungen der Berufsfreiheit durch ein übergeordnetes Gemeinwohlinteresse ausreichend gerechtfertigt sind.
140Soweit der bis 31.12.2012 geltenden Fassung des § 2 Abs. 6 PBefG entnommen werden kann, dass die Genehmigung mangels Erfüllung aller Merkmale eines Typs nur ausnahmsweise erteilt werden soll, kann dem allenfalls die Bedeutung beigemessen werden, dass Zweifel hinsichtlich der Subsumption extratypischer Verkehre unter die durch übergeordnete Gemeinwohlinteressen gerechtfertigten Anforderungen zu Lasten des Genehmigungsbewerbers gehen.
4. Zur Gutachtenfrage II: Zulassungsanspruch als Regel
141Die ab 1.1.2013 geltende Fassung unterscheidet sich von der durch sie abgelösten Fassung des § 2 Abs. 6 dadurch, dass extratypische Verkehre nunmehr eindeutig nicht nur ausnahmsweise zu genehmigen sind. Das ergibt sich neben dem Wegfall der Worte „in besonders gelagerten Einzelfällen“ aus der hinzugetretenen Bezugnahme auf die öffentlichen Verkehrsinteressen als Maßgaben für die Genehmigungsentscheidung, weil Berufsfreiheit (Art. 12 GG) die Genehmigung zwingend gebietet, wenn solche Interessen nicht entgegenstehen.
142Wenn ältere, als Ausnahmeermächtigung aufgefaßte Fassungen des § 2 Abs. 6 PBefG die Versagung der Genehmigung nur unter den in Abschn. D III 2 dieses Gutachtens dargestellten Voraussetzungen zuließen, ergibt sich das erst recht für die nicht mehr als Ausnahmeregelung anzusehende Fassung vom 14.12.2012.
IV. Zur Gutachtenfrage III: Anforderungen an flexible Verkehre
143Die Befreiung von Präzisionsanforderungen, die mit der generell-abstrakten Natur der Rechtsnorm notwendig verbunden ist, soweit sie nicht jedem Einzelfall voll gerecht werden kann und deshalb typisieren muß (Rn. 119), gilt gerade nicht für Entscheidungen über eine Genehmigung nach § 2 Abs. 6. Diese ist Einzelfallentscheidung und muß daher im Gegenteil dem Einzelfall gerecht werden.
144Im Wege der verfassungskonformen Auslegung des § 2 Abs. 6 PBefG muß sichergestellt werden, daß die Versagung von Zulassungen nicht über das zur Verwirklichung eines gesetzlich definierten, verfassungsgemäßen Zwecks geeignete und erforderliche Maß hinausgeht (Rn. 26, 27, 28, 30, 31). Als Maßgaben für diese Einzelfallentscheidung und, soweit sie Grundrechtsbeschränkungen beinhaltet, als deren Grundlage ist auf die Zuordnung von Voraussetzungen für und Anforderungen an Verkehrstypen durch das PBefG zurückzugreifen.
145Dem PBefG können folgende Voraussetzungen und Anforderungen entnommen werden, deren Anwendung auf flexible Linienverkehre nach dem Sinn und Zweck ihrer Anknüpfung an bestimmte Verkehrstypen in Betracht kommt. An ihnen hat das Gesetz vom 14.12.2012 nichts geändert, sie galten und gelten mithin sowohl vor als auch ab dem 1.1.2013.
1. Die öffentlichen Verkehrsinteressen
146Entgegenstehende spezielle öffentliche Verkehrsinteressen rechtfertigen nach ausdrücklicher Regelung des § 2 Abs. 6 PBefG in der ab 1.1.2013 geltenden Fassung (und wohl auf Grund seiner Einordnung in den Sinn und Zweck des PBefG auch bereits nach seiner zuvor geltenden Fassung), die Versagung der Genehmigung für flexible Linienverkehrs-Bedienformen, sofern solche Interessen im Gesetz in einer dem grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt genügenden Bestimmtheit definiert sind und ihnen ein ausreichendes Gewicht zukommt, um die Grundrechtsbeschränkung zu rechtfertigen.
147Öffentliche Verkehrsinteressen sprechen allerdings zunächst einmal nicht gegen sondern für einen Anspruch auf Zulassung des flexiblen Linienverkehrs nach § 2 Abs. 6 PBefG, insofern dieser Verkehr einen Bedarf deckt, der Gegenstand staatlicher Daseinsvorsorge ist und auf andere Weise nicht oder nicht befriedigend bedient würde (VGH Mannheim Urt. vom 28.3.2008 - 9 S 2312/06 - BeckRS 2008, 35311, Randnr. 36). Sollten gegenläufige öffentliche Verkehrsinteressen zusammenfallen, wäre eine Abwägung am Platze.
148Die Verfolgung übergeordneter Allgemeinwohlinteressen etwa der Daseinsvorsorge oder Ressourcenbewirtschaftung oder der Raumordnung, Landes- oder Bauplanung durch Zuordnung flexibler Bedienformen an einen Verkehrstyp des PBefG schließt die Notwendigkeit der für diesen Typ geltenden Beschränkungen ebenso wie einer Gewährleistung der Wirtschaftlichkeit der betroffenen Bedienformen ein.
2. Wettbewerb von Linienverkehren
149Der nach § 2 Abs. 6 iVm. § 42 genehmigte flexible Linienverkehr unterliegt dem Mehrfachgenehmigungsverbot des § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG: Auch flexible Linienverkehrs-Bedienformen dürfen die Wettbewerbslage genehmigter Linienverkehre (sogenannter Parallelverkehre) nicht spürbar beeinträchtigen (vgl. auch Hans-Peter Conrad, aaO.)
150Bietet ein Konkurrent im Genehmigungswettbewerb die bessere flexible Bedienform an, so muß ihm die Genehmigung erteilt werden. Beeinträchtigt ein Angebot einer flexiblen Bedienform allerdings spürbar die Wettbewerbslage eines bereits genehmigten Linienverkehrs, sei dieser flexibel oder nicht, so kann er nur in den in § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG normierten Ausnahmefällen genehmigt werden.
151Werden die Linienverkehre, zwischen denen nach vorstehendem das Mehrfachgenehmigungsverbot eingreifen kann, von demselben Unternehmen betrieben (etwa im Zusammenhang eines Linienbündels), so ist nicht ersichtlich, was einem Verzicht auf Rechte aus diesem Verbot entgegenstehen sollte, solange sich die jeweiligen Liniengenehmigungen in der Hand desselben Unternehmens befinden.
152Interessenkollisionen zwischen flexiblen Linienverkehrs-Bedienformen einerseits und Berufs-, Schüler-, Markt- oder Theaterverkehr dürften praktisch auszuschließen sein, wo nicht, kann ihnen durch Gestaltung der Genehmigung des flexiblen Verkehrs Rechnung getragen werden.
3. Wettbewerb von Linien- mit Gelegenheitsverkehren
153Flexible Linienverkehrs-Bedienformen können mit Wettbewerbsinteressen des Gelegenheits- und insbesondere des Taxen- und Mietwagenverkehr kollidieren. Eine Kollision mit Sonderlinienverkehren (Berufs-, Schüler-, Markt-, Theaterfahrten) dürften praktisch ausscheiden; wo nicht kann ihnen durch Ausgestaltung der Genehmigung flexibler Verkehre Rechnung getragen werden.
154Beschränkungen sowohl des Gelegenheits- als auch des Linienverkehrs können notwendig und gerechtfertigt sein, um die mit der Zuordnung verbundenen Ziele und Zwecke zu erreichen. Geboten ist hierzu eine Abwägung der Interessen des Fahrgastpublikums, des Linien- und Gelegenheits- und insbesondere des Taxen- und Mietwagenverkehrs.
a) Flexibilität mit Hilfe von Taxen oder Mietwagen
155Soweit flexibler Linienverkehr mit Hilfe von Taxen oder Mietwagen durchgeführt wird, stehen seiner Genehmigung Anforderungen, die dem Schutz dieser Verkehrsformen dienen, offensichtlich nicht entgegen (Rn. 64), wenn die gesetzlichen, für diese Verkehrsformen geltenden Voraussetzungen einzuhalten sind. Denn angesichts der zur Gewährleistung ihrer Wirtschaftlichkeit und zu ihrem wechselseitigen Wettbewerbsschutz geltenden Vorschriften (etwa über Fahrpreistarife oder die Rückkehrpflicht) erleiden sie durch Einbindung in einen Linienverkehr keinerlei Wettbewerbs- oder sonstige Beeinträchtigungen. Vielmehr ist eine solche Einbindung geeignet, ihre Erwerbschancen zu vermehren, etwa wenn der Fahrgast im Rahmen eines Linientarifs ein geringeres Entgelt für die Beförderung mit Taxen oder Mietwagen zu entrichten hat als diese vom Linienverkehrsunternehmen erhalten.
156Werden flexible Linienbeförderungen dagegen nicht nur im Namen und für Rechnung des Linienverkehrsunternehmens sondern durch dieses selbst durchgeführt, so kommt der Wettbewerbsschutz wischen den Verkehrsarten und -Typen zur Geltung.
b) Wettbewerb zwischen Linien-,Taxen- und Mietwagenverkehr
157Die Wettbewerbslage des Taxen- und Mietwagenverkehrs kann durch jedes den Voraussetzungen oder Anforderungen an diese Verkehrsformen nicht entsprechende Angebot insbesondere auch flexibler Linienverkehrsleistungen beeinträchtigt werden.
158Die Abgrenzung und Zuordnung unterschiedlicher Voraussetzungen und Anforderungen an Linien- und Gelegenheitsverkehr durch das PBefG bewirkt, daß konkurrierende Verkehrsleistungen vom Taxen- und Mietwagenverkehr hingenommen werden müssen, soweit sie sich im Rahmen der gesetzlichen Definition des Linienverkehrs halten. Linien- sowie Taxen- und Mietwagenverkehr haben jedoch Anspruch auf Einhaltung der Voraussetzungen und Anforderungen, die zu ihrem Schutz für konkurrierende Verkehre gelten. Denn nur unter dieser Voraussetzung sind deren jeweils eigene Beschränkungen der Berufsfreiheit mit Art. 12 GG vereinbar.
159Die Auffassung des VG Dessau im Beschl. vom 8.12.2000 (2 B 543/00 DE), es fehle an einer einen solchen Schutz (für Mietwagenunternehmen) vermittelnden Norm, übersieht die sich bereits aus Art. 12 GG ergebende Rechtstellung. Auch trifft die dort und in der dort in Bezug genommenen Rechtsprechung vertretene Auffassung, das Mehrfachgenehmigungsverbot des § 13 Abs. 2 Nr. 2 a.F. gelte nur für gleichartige Verkehre, nicht zu (VGH Kassel 21.10.2008, BeckRS 2009, 30401 unter Berufung auf BVerwG 28.7.89, BVerwGE 82, 260).
160Hält sich die flexible Linienverkehrs-Bedienung im Rahmen der verfassungsmäßigen gesetzlichen Voraussetzungen für und Anforderungen an linienverkehrstypische Leistungen, so müssen Taxen- und Mietwagenverkehre etwaige negative Wettbewerbsauswirkungen der flexiblen Angebote im Rahmen der dadurch bestimmten Aufteilung des Personennahverkehrs hinnehmen.
161Nicht etwa ist § 8 Abs. 2 PBefG eine Reservierung (Rn. 74) von Beförderugen, die als flexible Linienverkehrs-Bedienungsform in Betracht komm, für das Taxengewerbe zu verstehen (Rn. 60). Eine solche Auslegung scheidet schon dem Wortlaut nach aus, weil der flexible Verkehr den Linienverkehr weder ersetzt noch ergänzt oder verdichtet sondern vielmehr verdünnt und konsolidiert und § 8 Abs. 2 lediglich der Zuordnung bestimmter Gelegenheitsverkehre zum öffentlichen Personennahverkehr dient. Eine andere Auslegung würde auch dem Linienverkehrsbegriff nicht gerecht, soweit der flexible Verkehr im wesentlichen der Realisierung von Linienverkehr durch Vermeidung von Leerfahrten dient.
aa) Haltestellenbindung, Fahrwegbestimmung
162Soweit Linienbindung auch dem Wettbewerbsschutz des Taxen- und Mietwagenverkehrs dient, ist Voraussetzung des Genehmigungsanspruchs für flexible LinienverkehrsBedienformen grundsätzlich die Beschränkung des Zu- und Aussteigens auf im vorhinein generell festgelegte Haltestellen.
163Was die linientypische Bedienung zwischen allen Haltestellen einer Linie betrifft, gehört sie schon nicht zur gesetzlichen Definition des Linienverkehrs oder zu dessen gesetzlichen Belastungen. Diesen Vorschriften genügt vielmehr, daß ein Ausgangs- und Endpunkte der Fahrten ohne Zwischenhaltestellen im Vorhinein festliegt (§ 42 Abs. 1 PBefG). Das ist bei Haltestellenbindung nach Rn. 162 der Fall.
164Für diese Auslegung spricht auch: Gegen die Beförderung von Personen zwischen einzelnen Haltestellen-Relationen im Rahmen vorhergehender und/oder nachfolgender Leerfahrten jenseits der genutzten Teillinie (die ja die Regel ist) würde der Gelegenheitsverkehr keinen Wettbewerbsschutz genießen, auch wenn man die Begriffe der Ausgangs- und Endpunkte auf die genehmigte Gesamtlinie beziehen würde. Würde die Genehmigung flexibler Linienverkehrs-Bedienformen wegen Beschränkung von Beförderungen auf Linienteile versagt, so liefe das aber auf einen Zwang zu Leerfahrten hinaus, soweit der Bedarf linienmäßig gedeckt werden soll, aber auf Linienteilen ausfällt. Demgegenüber dient die flexible Beschränkung auf die Bedienung von Linienteilen mangels Nachfrage für Beförderungen außerhalb derselben gerade der Wirtschaftlichkeit des Linienverkehrs (daher das im ÖPNVG LSA und in den Bewertungsrichtlinien und den Genehmigungen des Landkreises Wittenberg zum Ausdruck kommende öffentliche Verkehrsinteresse an flexiblen Verkehren - Rn. 3, 4, 13 - vgl. auch Conrad, aaO.) und damit dessen Aufrechterhaltung überhaupt
165Verbindet die flexible Fahrt Haltestellen verschiedener demselben Unternehmen genehmigter Linien, so kann im Ergebnis nichts anderes gelten. Denn auch wenn dabei der Genehmigungs-Korridor genehmigter Linien verlassen wird, ohne daß außerhalb dieses Korridors ein- oder ausgestiegen werden kann, ist die Haltestellenbindung eingehalten und ihr Zweck erfüllt. Einer Fahrzeitminimierung sind durch § 42 PBefG keine Grenzen gesetzt.
bb) Regelmäßigkeit
166Linienverkehrstypisch ist die Beschränkung auf regelmäßige Beförderungsangebote. Es läßt sich vertreten, daß diese Anforderung an Linienverkehr auch bei der flexiblen Bedienform durch die Verläßlichkeit des Angebots und die Nachfrageabhängigkeit gegeben ist (Rn. 49).
167Eine Verkehrsform verliert ihre Eigenschaft als Linienverkehr nicht dadurch, daß mangels Nachfrage Fahrten ausfallen. Es ist dann aber auch nicht gerechtfertigt, die Bedienung von Haltestellen auch zu Zeiten, zu denen keine Nachfrage zur Bedienung ansteht, von der Durchführung von Fahrten abhängig zu machen, was ebenfalls auf einen sinnlosen Zwang zu Leerfahrten hinausliefe. Anders ausgedrückt: Es ändert nichts an der Verkehrsform des Linienverkehrs, wenn dieser nur zu Zeiten durchgeführt wird, zu denen Nachfrage danach besteht.
168Immerhin läßt sich auch vertreten, daß eine gewisse dauerhafte Periodizität zum Begriff des Linienverkehrs gehört. Einer solchen Forderung ist genügt, wenn eine gewisse maximale und minimale Dichte der Verkehrsleistungen als Genehmigungsbedingung festgelegt wird.
cc) Fahrgastfreiheit
169Die als für Linienverkehr begriffswesentlich angesehene Fahrgastfreiheit ist beim flexiblen Linienverkehr gegeben.
c) Abwägung der Versorgungslage
170Sind die vorstehend zu a) und b) genannten Voraussetzungen/Anforderungen an flexible Linien-Bedienformen nicht erfüllt, kann deren Genehmigung nach § 2 Abs. 6 PBefG dennoch nicht versagt werden, wenn kein öffentliches Verkehrsinteresse entgegensteht (Art. 12 GG).
171Sie kann insbesondere nicht mit Rücksicht auf Taxen- oder Mietwagenverkehrsangebote verweigert werden, wenn diese Verkehre nicht spürbar beeinträchtigt werden, etwa weil Taxen- und Mietwagenleistungen innerhalb einigermaßen bedarfsgerechter Bestellzeiten nicht angeboten werden. Was spürbar ist, ist unter Abwägung der Konkurrenteninteressen und Berücksichtigung der Bedarfsdeckungslage zu beurteilen.
172Das gilt auch für Beförderungen außerhalb des durch Haltestellen determinierten Linienbereichs (einschließlich Haustürbedienung). Anders liegt es, wo und soweit eine Bedienungspflicht für Taxen gilt, wie sie auf Grund von § 47 Abs. 3 PBefG durch Rechtsverordnung begründet werden kann (KG 21.9.1992, NZV 1993, 41 = VRS 84,55). Für einen solchen Pflichtfahrbereich darf eine nicht haltestellengebundene flexible Linienverkehrsbedienung nicht genehmigt werden, soweit dadurch die Kalkulationsbedingungen für die Tarifgestaltung im Pflichtfahrbereich verändert würden (zu denen insbesondere die Kontingentierung der Taxenzulassung gehört).
V. Zusammenfassung des Gesamtergebnisses
173Als Gesamtergebnis läßt sich zusammenfassen, daß die Genehmigung einer flexiblen Linienverkehrsbedienung sowohl nach der bis 31.12.2012 als auch nach der danach geltenden Fassung des § 2 Abs. 6 PBefG nur versagt werden darf, wenn entweder die Merkmale einer im Gesetz typisierten Verkehrsart oder -Form klar erfüllt sind oder gesetzlich definierte öffentliche Verkehrsinteressen oder das Mehrfachgenehmigungsverbot des § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 oder Vorschriften entgegenstehen, die der Abgrenzung von Linienverkehr einerseits und Gelegenheitsverkehr andererseits dienen und/oder zur Wahrung eines vorrangigen Interesses des Allgemeinwohls an die Abgrenzungsmerkmale geknüpft sind. Als vorrangiges Allgemeinwohlinteresse kommt vor allem dasjenige an der Erfüllung der unterschiedlichen Aufgaben der Verkehrsarten und -Formen und der hierfür erforderlichen Gewährleistung der Wirtschaftlichkeit dieser Aufgabenerfüllung in Betracht.
174Demnach ist Anrufbusverkehr nach den Vorschriften des PBefG für Linienverkehr zu genehmigen, wenn er der Haltestellenbindung und einer gewissen Regelmäßigkeit unterliegt oder Wettbewerbsinteressen des Taxi- oder Mietwagengewerbes nicht spürbar beeinträchtigt werden.


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